III SA/Kr 1415/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 4 lipca 2023 r., SKO-NP-4115-120/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z 21 marca 2023 r., Wójt Gminy M. odmówił skarżącej (A. R.) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Przyczyną odmowy wnioskowanego świadczenia był brak spełnienia przesłanki, o której w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390), dalej określanej jako: "u.ś.r." W związku z powyższym organ stwierdził, że jest związany regulacją art. 17 ust.1a i ust. 5 u.ś.r. W odwołaniu skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: art. 17 ust. 1b u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją z 4 lipca 2023 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Dokonując szczegółowej analizy prowadzonego przez organ I instancji postępowania, jak i wydanej w jego konsekwencji decyzji, Kolegium stanęło na stanowisku, że rozstrzygnięcie organu I instancji co do zasady jest prawidłowe pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. Okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w okresie późniejszym niż wymaga tego art. 17 ust.1 b u.ś.r., z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., TK K 38/13 nie mogła stanowić samoistnej przesłanki do uznania, że osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium stwierdziło, że materiału dowodowego bezsprzecznie wynikało, że matka skarżącej, ur. w 1938 r. była osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji od 31 sierpnia 2021 r., - niepełnosprawność orzeczono na podstawie Orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w N. z 20 października 2021 r. Podczas wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że skarżąca sprawuje opiekę nad swoją matką, która jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i która leczy się z powodu chorób kardiologicznych - choruje na niedokrwistość serca, nadciśnienie tętnicze oraz miażdżycę. Nadto ma również problemy z ruchomością w związku z przebytym złamaniem kręgosłupa, cierpi również na osteoporozę, oraz ma stany depresyjne. Skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad swoją matką. Pomaga jej w higienie osobistej, poruszaniu się, przygotowuje posiłki i karmi, podaje lekarstwa, umawia na wizyty lekarskie oraz zapewnia mamie dojazd na nie, wykupuje leki. Skarżąca oświadczyła, że z dniem 24 lutego 2023 r. zrezygnowała z pracy na gospodarstwie rolnym w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie Kolegium ustalony zakres opieki nie dawał podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia, albowiem czynności wykonywane przez skarżącą ustalone na podstawie wywiadu oraz wskazane w oświadczeniu odwołującej nie odbiegały od zwykłych czynności wykonywanych przez osoby pracujące zawodowo i wspólnie zamieszkujące np. ze starszymi rodzicami do alimentacji których są zobowiązane. Większość czynności wykonywanych przez skarżąca wynikała wprost z faktu wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania oraz z ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Wykonywanie tych czynności z pewnością nie zajmowało odwołującej całego dnia i nie uniemożliwiało wykonywania tak specyficznej pracy, jak praca we własnym gospodarstwie rolnym. Z akt sprawy nie wynika jednocześnie aby matka skarżącej była osobą obłożnie chorą (leżącą i niekontaktową) i w związku z tym wymagała całodobowej, permanentnej opieki i nadzoru ze strony opiekuna. Okoliczności te wskazywały, że może ona sama funkcjonować przez część dnia, a skarżąca ze względu na charakter pracy w gospodarstwie rolnym - przy wsparciu ze strony usług opiekuńczych ze strony państwa - może dostosować godziny pracy do konieczności wykonywania czynności opiekuńczych. Zatem, trudno przyjąć że w niniejszej sprawie występuje związek przyczynowo-skutkowy między nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym w dniu 24 lutego 2023 r., a konieczność opieki nad matką jak wskazuje przedłożone orzeczenie o niepełnosprawności powstała w 2021 r., zatem odwołująca w tym okresie była w stanie łączyć pracę na gospodarstwie rolnym z opieką nad matką. Przy czym z akt sprawy nie wynikało aby w tym czasie znacznie pogorszył się stan zdrowia matki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art 17 ust. 1 u.ś.r., tj. przyjęcie, że rezygnacja przez nią z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką niezdolną do samodzielnej egzystencji nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu podniosła, że jej matka jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagającą wskutek ogromnych problemów ze zdrowiem oraz zaawansowanego wieku (85 lat) stałej opieki i pielęgnacji. Skarżąca podkreśliła, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Przywołany przepis wymaga, aby opieka nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny sprawowana była stale lub długotrwale. Na stałą i długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną składają się między innymi czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, czyli przygotowywanie posiłków, sprzątanie, robienie zakupów, gdy osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności nie może sama tych czynności wykonywać, są one bowiem niezbędne do jej codziennego funkcjonowania. Taki zakres opieki wynika z § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 857). Kolegium mylnie rozumiało materialnoprawną przesłankę warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wymaga bowiem od niej nie tylko wykazania, że podjęła się stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, ale dodatkowo wykazania braku jakiejkolwiek aktywności podopiecznej (pozostawanie osobą leżącą, obłożnie chorą) jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Żaden ze wskazanych powyżej przepisów nie uzależnia jednak przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od przeprowadzenia, przez organ pomocowy, tego rodzaju oceny. Organ nie jest też uprawniony, do formułowania dodatkowych wymogów, jakie ma spełniać niepełnosprawny, np. wymogu aby był osobą leżącą i niekontaktową. Przy tym, organ nie przedstawił żadnych przekonywujących argumentów przemawiających za możliwością pogodzenia niezbędnej opieki nad matką z określonym zajęciem zarobkowym. Już tylko fakt znacznie ograniczonej, potwierdzonej przez właściwy organ, możliwości matki skarżącej do samodzielnej egzystencji, spowodowany obciążającymi ją schorzeniami, wyznacza zakres niezbędnej pomocy innej osoby, którą wypełniają czynności opiekuńcze i inne czynności życia codziennego wykonywane przez skarżącą, których niezbędności nie zdołały poważyć organy. Wszystkie wskazane czynności są konieczne, aby zapewnić osobie ograniczonej w możliwościach samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do wieku i stopnia niepełnosprawności. Z zakresu tych czynności nie można wykluczyć zwykłych czynności życia codziennego, takich jak sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, którym osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może sprostać ze względu na swoje ograniczenia zdrowotne. Niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza bowiem naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację. Wobec powyższego nieuprawnione jest stanowisko organu, że skarżąca wykonuje tylko zwykłe czynności dnia codziennego, które przy należytej organizacji dają jej możliwość podjęcia zatrudnienia, a przy tym dyskwalifikują ją z możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ II instancji nie dostrzegł jednak, że jej matka jest osobą niedołężną w bardzo zaawansowanym wieku (ukończone 85 lat), w związku z czym jest stan zdrowia z tygodnia na tydzień ulega pogorszeniu. W czasie po wydaniu orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji dolegliwości bólowe i ograniczenia ruchowe bardzo się nasiliły. Wymieniona nie jest w stanie sama wstawać, przemieszczać się bez udziału innej osoby, korzystać z toalety, ani wykonywać jakichkolwiek czynności higienicznych samodzielnie. Nasiliły się znacznie dolegliwości bólowe kręgosłupa, w związku z czym kilkanaście razy w ciągu doby wymaga podawania leków, masowania obolałych miejsc, pomocy przy zmianie pozycji, wykonywania ćwiczeń itp. W związku ze zdiagnozowanym guzem trzustki bóle kręgosłupa i brzucha, a przy tym wymioty nasiliły się. Do tego doszły stany lękowe - matka obawia się pozostać sama w domu choćby na krótką chwilę. Zakres koniecznej pomocy matce uniemożliwił skarżącej połączenie obowiązków zawodowych i opieki nad nią, nawet w ograniczonym czy nienormowanym czasie pracy. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacja zawartą w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ skarżąca uprawdopodobniła, że stan zdrowia jej matki – w szczególności nasilające się wymioty, a także stany lekowe i depresyjne, wymagały stałej obecności skarżącej, co uniemożliwiało podjęcie zatrudnienia chociażby w ograniczonym zakresie. Tym samym Kolegium dokonało dowolnej oceny zebranych w sprawie dowodów w szczególności pomijając fakt, że usługi opiekuńcze pracowników opieki społecznej wymagałyby dojeżdżania do stosunkowo małej miejscowości (Ł.) na najprawdopodobniej tylko kilka godzin w tygodniu. Z akt postępowania wynika, że skarżąca spełniała wszelkie kryteria do otrzymania świadczenia (k. 12 akt administracyjnych). Kolegium zakwestionowało istnienie związku przyczynowo-skutkowego wskazując, że nie była konieczna rezygnacja z prowadzenia gospodarstwa rolnego, skoro tego typu praca jest stosunkowo elastyczna, a na dodatek rozmiar sprawowanej opieki nie był tego rodzaju, że konieczna była obecność skarżącej przy matce przez cały dzień. Kolegium podkreślało również możliwość skorzystania z publicznych usług opiekuńczych. Odnosząc się do tego typu ustaleń na wstępie należałoby zaznaczyć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z kolei z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W ocenie Sądu, słuszne było stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 cyt. ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Wobec powyższego, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy. Odnosząc się natomiast do pozostałych okoliczności sprawy to należałoby podkreślić, że stan faktyczny sprawy co do stanu zdrowia matki skarżącej był o tyle niesporny, że zasadniczo Kolegium nie kwestionowało wymaganego stopnia niepełnosprawności (potwierdzonego stosownym orzeczeniem trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji – k. 15 akt administracyjnych). Rzecz jednak w tym, że nie zostały przeprowadzone jakiekolwiek dowody na okoliczność rozmiaru prowadzonego dotychczas gospodarstwa rolnego przez skarżącą, a więc, czy było w ogóle możliwe elastyczne podołanie obowiązkom związanym z gospodarką rolną jak i pogodzenie tych obowiązków z opieką nad niepełnosprawną matką. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że usługi opiekuńcze z reguły polegają na kilkugodzinnych wizytach w domu pensjonariuszy – nie jest więc takie oczywiste, czy rozmiary gospodarstwa rolnego i charakter upraw czy też prowadzonych hodowli – pozwalałyby na nierezygnowanie z działalności rolniczej tylko z uwagi na wsparcie pracowników opieki spolecznej. W ocenie Sądu Kolegium przyjęło a priori założenie, że praca w gospodarstwie rolnym nie wymaga stałych godzin pracy. Prawidłowość takiego wniosku nie została jednak poparta żadnymi ustaleniami – jaki typ gospodarstwa rolnego był prowadzony i na czym właściwie polegały obowiązki skarżącej. W aktach sprawy znajduje się wyraźne stwierdzenie pracownika pomocy społecznej, że skarżąca spełnia kryteria przyznania prawa do świadczenia. Kolegium nie wyjaśniło przy tym, dlaczego uznało te ustalenia za niemiarodajne. Ocena związku przyczynowo-skutkowego dokonana przez Kolegium została zdaniem Sądu dokonana dowolnie, a więc z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że uchybienie przez organy powołanym normom ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., II OSK 445/19). O dowolności oceny można mówić w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (por. wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20). Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonają kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych wskazanych w uzasadnieniu i ocenią, czy w odniesieniu do skarżącej zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia Podjętą decyzję uzasadnią zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zwraca również uwagę, że z dniem 1 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 z późn. zm.). Organy rozważą zatem w pierwszym rzędzie w jakim zakresie będzie miał zastosowanie art. 63 powołanej ustawy. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.