III SA/Kr 1418/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Janusz Kasprzycki Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lipca 2016 r. nr [....] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu urodzenia dziecka uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 27.07.2016 r., nr [..] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A.S. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 15.06.2016 r. nr [...] przyznającej jej zasiłki rodzinne na dzieci: -R. i M. w kwocie po [...] zł miesięcznie w okresie od 1.05.2016r. do 31.10.2016r., oraz odmawiającej przyznania jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia M.S. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W przedmiotowej sprawie A.S. złożyła wniosek o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci R.S. i M.S. wraz z dodatkiem z tytułu urodzenia dziecka na M.S., dołączając wymagane dokumenty. Okresem zasiłkowym w sprawie jest okres od 1 listopada 2015r. do 31 października 2016 r. Organ przyjął za dochód rodziny, będący podstawą ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego, dochód uzyskany w roku 2014. Ustalił, że miesięczny dochód na osobę wynosi [...] zł, a zatem nie przekracza kryterium dochodowego. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo orzekł na R.S. ur. [...]. i na M.S. ur. [...]. zasiłki rodzinne w kwocie po [...] zł miesięcznie na każde na okres zasiłkowy. W tej części decyzja nie była kwestionowana. Z tym, że A.S. wniosła także o przyznanie prawa do dodatku zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka na syna M.S. Do odwołania dołączyła kartę leczenia szpitalnego, która w jej ocenie wykazuje, iż do lekarza zgłosiła się będąc w 10 tygodniu ciąży. Jest to kwestią sporna (zarówno w zakresie odwołania jak i skargi), kwestia odmowy przyznania dodatku do zasiłku z tytułu urodzenia dziecka. Zgodnie z art. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi faktycznemu, w wysokości 1000 zł: Dodatek ten przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Organ I instancji odmówił przyznania dodatku z uwagi na fakt, że jak wynika z zaświadczenia lekarskiego wystawionego w dniu 13.08.2015r. przez lek. medycyny specjalistę ginekologa położnika A.S. pod opieką medyczną pozostawała dopiero od 12 tygodnia ciąży. Kolegium stwierdziło, że w dniu 25 maja 2016 r. A.S. oświadczyła, że zgłosiła się do poradni wcześniej, jednak termin wyznaczono jej dopiero na dzień 10 marca 2015r. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 735/13, w którym - wskazano na moment wypełnienia przesłanki pozostawania pod opieką medyczną, warunkującej prawo do otrzymania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka. Podano, iż "realizacja przesłanki pozostawania pod opieką medyczną następuje od momentu zgłoszenia się przez kobietę będącą w ciąży do lekarza lub położnej w ramach podstawowej, bezpłatnej opieki zdrowotnej, ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych, czy leczenia szpitalnego, za który uznać należy rejestracje takiej kobiety we właściwej placówce medycznej, nie zaś dzień, w którym faktycznie przeprowadzone zostało pierwsze badanie medyczne. Niedoskonałość funkcjonowania systemu służby zdrowia, a zwłaszcza długotrwałe terminy oczekiwania na wizyty w ramach bezpłatnej opieki zdrowotnej, na którą to okoliczność kobieta ciężarna nie ma jakiegokolwiek wpływu, nie może stać na przeszkodzie do uzyskania prawa do świadczeń rodzinnych". W związku z powyższym oświadczeniem A.S. nie został właściwie ustalony stan faktyczny rozpoznawanej sprawy w sposób pozwalający na przyjęcie braku ziszczenia się materialnoprawnej przesłanki określonej w art. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium uznało, iż należy ustalić (na podstawie konkretnych dowodów, np. dokumentacji lub zaświadczeń z rejestracji) datę, w jakiej wnioskodawczyni zgłosiła się, będąc w ciąży, do wybranego lekarza celem objęcia jej opieką medyczną. Organ I instancji nie dokonał takich ustaleń, naruszając tym samym przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i uzasadnia wydanie decyzji uchylającej poprzedzającą decyzje. Zleciło organowi I instancji wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia daty oddania się strony pod opiekę medyczną w związku ze stanem ciąży, przy uwzględnieniu wykładni art. 9 ust. 6 i ust 7 ustawy a w szczególności wyjaśnienie rozbieżności w zebranym materiale dowodowym i jego omówienie w uzasadnieniu decyzji, a następnie, zależnie od poczynionych ustaleń, rozstrzygnięcie w przedmiocie istnienia bądź braku podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia. A.S. na tą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca podniosła, że w jej ocenie zgromadzone materiały dowodowe pozwalają na przyznanie jej dodatku do zasiłku z tytułu urodzenia dziecka. Przedstawiła także własnoręcznie sporządzone kalendarium jej ciąży. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych sprowadza się zatem do badania czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana przez Sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna. Zgodnie z zasadą, wyrażoną w art.15 K.p.a., każda sprawa rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organ drugiej instancji. Do uznania, że omawiana zasada została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest prowadzone. Rola organu odwoławczego nie może ograniczać się do funkcji "rewizyjnej", a tym samym do formalnej jedynie weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej. Odwołanie jest niezbędnym ogniwem łączącym postępowanie w pierwszej instancji z postępowaniem odwoławczym. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Skuteczność prawna takiego środka prawnego powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ drugiej instancji. Organ odwoławczy musi więc wnikać w całość sprawy i brać na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie jest związany ani ustaleniami organu pierwszoinstancyjnego, ani żądaniami i zarzutami zawartymi w odwołaniu. Wspomniana dewolucja kompetencji oznacza również, że organ odwoławczy ma obowiązki nie mniejsze niż organ pierwszej instancji. W efekcie jak każdy organ powinien dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć przeprowadzenie - postępowania administracyjnego – ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie, nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej. Reguły te są aktualne również w postępowaniu drugoinstancyjnym. Organ odwoławczy, tak jak organ pierwszej instancji, powinien dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. Jego ocenie najpierw podlega materiał zebrany przez organ pierwszej instancji. Ocena tego materiału lub poszczególnych dowodów oraz przyjętych na ich podstawie ustaleń może odbiegać zarówno od stanowiska, które zajął organ pierwszej instancji, jak i stanowiska wyrażonego w odwołaniu. Jednakże organ odwoławczy nie może w ogóle uchylić się od dokonania takiej analizy. Jeżeli więc w aktach znajdują się już określone dowody, to organ odwoławczy zobowiązany jest przeanalizować je i rozważyć czy są one wystarczające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Gdy zawarte w aktach sprawy materiały nie dają pełnego obrazu stanu faktycznego, to powinien w miarę potrzeby – na żądanie strony lub z urzędu – przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające celem uzyskania uzupełniających dowodów i innych materiałów niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Taka powinność wynika z art.136 K.p.a. Zawarty w tym przepisie zwrot "organ odwoławczy może przeprowadzić" należy rozumieć jako uprawnienie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na równi z organem I instancji. W sytuacji, gdy w dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym znajdują się luki, organ odwoławczy może też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania organowi pierwszej instancji. O tym, który organ powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, decydować powinna zasada szybkości i prostoty postępowania. W świetle przypomnianych zasad nie może ulegać wątpliwości, że przyjęty w ogólnym postępowaniu administracyjnym model postępowania odwoławczego przesądza o tym, że organ odwoławczy powinien dążyć do ostatecznego i definitywnego zakończenia sprawy. W tej sytuacji uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn przewidzianych w art.138 § 2 K.p.a. Forma rozstrzygnięcia, o jakiej mowa w powołanym przepisie, może być zatem stosowana wyjątkowo. Przepis art. 138 § 2 K.p.a.- w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - dawał organowi odwoławczemu możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko w sytuacji gdy rozstrzygniecie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nastąpić to mogło wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w znacznym stopniu nie było wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a. pozwalającego na przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 K.p.a., powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w omawianym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a. Uregulowanie przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a. miało i ma celu wyeliminowanie zbędnego powtarzania postępowania przez organ pierwszej instancji. Cel ten uwidocznił się jeszcze bardziej na skutek dokonanej przez art. 1 pkt 21 lit. b) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zmiany przepisu art. 138 § 2 K.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zasadniczo o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej orzeczono z powodu konieczności ustalenia okresu oczekiwania skarżącej na wizytę u lekarza specjalisty, gdyż ten nie został pewnie ustalony. Kolegium uznało, iż należy ustalić (na podstawie konkretnych dowodów, np. dokumentacji lub zaświadczeń z rejestracji) datę w jakiej wnioskodawczyni zgłosiła się, będąc w ciąży, do wybranego lekarza celem objęcia jej opieką medyczną. Organ odwoławczy uznał bowiem, że organ I instancji nie dokonał takich ustaleń, nie wyjaśnił tej okoliczności. Okoliczność tą można było łatwo ustalić przez uzyskanie stosownej informacji bezpośrednio z przychodni bądź pośrednio od skarżącej. Poza tym należy zwrócić uwagę, że w odwołaniu skarżąca podniosła okoliczność, że 10 marca 2015 r. była faktycznie dopiero w 10 tygodniu ciąży, a w zaświadczeniu była pomyłka lekarza odnośnie określenia stanu zaawansowania ciąży. Do tego faktu nie odniósł się organ odwoławczy, chociaż z daty urodzenia dziecka można wnioskować, że argumenty skarżącej są słuszne. Argumenty podnoszone przez Kolegium dowodzą zatem, że swoje działania organ w istocie ograniczył do funkcji kontrolnej, zapominając, że podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne, merytoryczne zbadanie sprawy w jej całokształcie. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało w ogóle analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nie rozważał możliwości zastosowania w sprawie trybu przewidzianego w art. 136 K.p.a., to za gołosłowne należy uznać jego twierdzenia co do bezwzględnego wymogu przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznym zakresie. Nie można przy tym wykluczyć, że powodem orzeczenia kasacyjnego było w istocie wyręczenie organu odwoławczego w weryfikacji zasadności zarzutów sformułowanych zwłaszcza w odwołaniu skarżącej oraz dokonanie nie tyle nowych ustaleń co ponownej oceny zebranych w sprawie dowodów, a w konsekwencji wymuszenie zmiany oceny prawnej prezentowanej przez organ pierwszej instancji. Należy przy tym zauważyć ze Kolegium samo wskazało na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 735/13, który mógł być istotną wskazówką do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania, że celowym dla weryfikacji prawdziwości oświadczenia skarżącej jest przeprowadzenie pewnych ustaleń to ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a. i dokonać jego oceny w aspekcie przydatności - doniosłości dla rozstrzygnięcia w sprawie o przyznania zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Biorąc pod uwagę powyższe wobec naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy (art. 7, 15, 77, 138 § 2 K.p.a ) Sąd na podstawie art. 145 par 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.