III SA/Kr 1422/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2011r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na czynność Prezydenta Miasta A z dnia 26 października 2010r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej A postanawia: odrzucić skargę. W dniu 12 października 2010r. J. K. złożyła w Urzędzie Miasta A wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej z tytułu trzyletniego wypowiedzenia umowy najmu. W odpowiedzi Prezydent Miasta A przesłał pismo z dnia 26 października 2010r., nr [...], w którym poinformował J. K., iż brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku. Prezydent Miasta A stwierdził, iż zgodnie z uchwałą Rady Miasta A z dnia 24 października 2007r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej A, zakwalifikowanie do ubiegania się o pomoc mieszkaniową z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych uwarunkowane jest spełnieniem kryterium niskich dochodów. W odniesieniu do osób, które utraciły tytuł prawny do lokalu na skutek upływu trzyletniego wypowiedzenia umowy najmu, kryterium to spełniają wnioskodawcy, których dochód na osobę w jednoosobowym gospodarstwie domowym nie przekracza kwoty 200% najniższej emerytury na osobę, tj. 1412,58 zł. Prezydent Miasta A stwierdził, iż J. K. nie spełnia tego kryterium ponieważ jej średni miesięczny dochód uzyskany w 2009r. przekroczył dopuszczalną kwotę i wyniósł 2470,17 zł. Równocześnie Prezydent Miasta pouczył J. K., iż na podstawie § 20 ust. 6 w/w uchwały Rady Miasta A Nr [...], może wnieść skargę na akt prawny z zakresu administracji publicznej na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ zastrzegł przy tym jednak, iż skarga powinna zostać poprzedzona czynnością określoną w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pismem z dnia 22 listopada 2010r. J. K. wniosła skargę na powyższe pismo Prezydenta Miasta. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta A wniósł o odrzucenie skargi lub o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ stwierdził, że skarga nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odpowiadając na wezwanie Sądu o wykazanie, że poprzedziła skargę wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca w piśmie z dnia 3 stycznia 2011r. wyjaśniła, iż pismem z dnia 17 sierpnia 2010r. wezwała Przewodniczącego Rady Miasta A do podjęcia nowej uchwały dotyczącej zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej A, wskazują równocześnie jakie przepisy Konstytucji RP narusza obecnie obowiązująca uchwała z dnia 24 października 2007r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej A. Przewodniczący Rady Miasta A przekazał to wezwaniem Prezydentowi Miasta A. Pismem z dnia 21 września 2010r. Zastępca Prezydenta Miasta A udzielił na nie odpowiedzi. Skarżąca stwierdziła więc, iż skargę wniosła na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wymogi z art. 52 § 4 tej ustawy zostały spełnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowym zagadnieniem wymagającym ustalenia jest rozstrzygniecie, czy rozpoznawana sprawa może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym od szeregu lat dominował pogląd, że sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. Istotną rolę dla ukształtowania się tego poglądu odegrała uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997r., sygn. akt III ZP 37/97 (OSNP 1998/7/200), w której sformułowano pogląd, że "wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)". Podobne stanowisko prezentowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Zasadnicza zmiana w dotychczasowym orzecznictwie nastąpiła wraz z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 21 lipca 2008r., sygn. akt I OPS 4/08 (LEX nr 400065), w której stwierdzono, iż uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Przedmiotowa uchwała zapadła na tle stanu faktycznego powstałego w Warszawie. Ustawa z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. nr 41, poz. 361 z późn. zm.) określa w odrębny sposób status gminy Warszawa, w której dzielnice jako jednostki pomocnicze gminy wykonują w konkretnym zakresie zadania gminy. Do zakresu działania dzielnic należy m.in. utrzymanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych, a organem wykonawczym dzielnicy jest zarząd. Stąd też w powołanej uchwale NSA z dnia 21 lipca 2008r. przedmiotem analizy i oceny jest uchwała zarządu dzielnicy, która została zakwalifikowana jako akt z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Struktura pozostałych gmin w Polsce jest odmienna, a zadania z zakresu najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gmin należą do organu wykonawczego gminy. Nadto podejmowane na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowych zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.) uchwały rad gmin określające zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, mogą zawierać różne (ale mieszczące się w granicach prawa) rozwiązania. Stąd też stosowanie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008r. wymaga, aby w każdym przypadku dostosować ją do treści obowiązującej w danej gminie uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali. Obowiązująca w A uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. przewiduje w § 20 wstępną weryfikację wniosku. Wstępna weryfikacja polega na stwierdzeniu czy wnioskodawca spełnia kryteria określone niniejszą uchwałą. Jeżeli wynik wstępnej weryfikacji jest negatywny, wnioskodawca nie uczestniczy w dalszych etapach postępowania i jest o tym fakcie pisemnie zawiadamiany. To organ dokonując tej weryfikacji w sposób samodzielny, jednostronny, władczy, ocenia, czy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w uchwale, czy też ich nie spełnia. W przypadku sporu powstałego pomiędzy organem, a wnioskodawcą na tle oceny czy spełnione są przesłanki określone w uchwale, kwestia ta może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, że nie spełnia przesłanek określonych w uchwale, w rozpoznawanej sprawie jest to pismo z dnia 26 października 2010r., stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesienie skargi na taką czynność Prezydenta Miasta powinno być, zgodnie z art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzedzone wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności, do usunięcia naruszenia prawa. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarżąca nie poprzedziła skargi wezwaniem organu do usunięcie naruszenia prawa jak wymaga tego w/w przepis prawa. Skarżąca stwierdziła wprawdzie, że wezwanie wniosła pismem z dnia 17 sierpnia 2010r., ale należy zauważyć, że pismo to zostało zaadresowane do Przewodniczącego Rady Miasta A i dotyczyło uchwały Rady Miasta A z dnia 24 października 2007r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej A. Ani w tym piśmie ani w żadnym inny skarżąca nie wezwała Prezydenta Miasta A do usunięcia naruszenia prawa zaskarżonym aktem z dnia 26 października 2010r., nr [...]. Należy zatem uznać, iż skarżąca nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia, a tym samym nie zachowała trybu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na czynność Prezydenta Miasta A jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jako taka podlega odrzuceniu. W związku z tym Sąd nie ma podstaw do rozpoznania merytorycznie tej skargi. Mając powyższe na względzie – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono o odrzuceniu skargi. Na marginesie należy zauważyć, że nawet uznanie, że w niniejszej sprawie pouczenie strony przez organ administracyjny o przysługującym jej środku zaskarżenia było niepełne, nie może w niniejszym postępowaniu przez sądem konwalidować uchybienia polegającego na niepoprzedzeniu skargi wezwaniem. Ewentualne korzystanie przez stronę ze stosownych środków prawnych przewidzianych w kpa w związku z treścią art. 112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) przewidującego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia (np. wniosku do organu o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa), pozostaje bowiem poza zakresem niniejszego postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym.