III SA/Kr 1422/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) WSA Ewa Michna Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz adwokata Ł. S. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 lipca 2016 r., znak [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącej M. S. od decyzji Starosty z dnia [...] 2016 r., nr [...], o odmowie przyznania dodatku wychowawczego w wysokości 500 zł miesięcznie dla małoletniego K. S. urodzonego [...] 2004 r., umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej w osobach M. i A. S., działając na podstawie art. 80 ust. 1 i ust. 1 a oraz art. 226 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 575) i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości w mocy. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: decyzją z dnia [...] 2016 r. organ I instancji orzekł o odmowie przyznania dodatku wychowawczego w wysokości 500 zł miesięcznie dla małoletniego K. S., umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej w osobach M. i A. S. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że świadczenie w postaci dodatku wychowawczego zostało przez ustawodawcę wyraźnie zastrzeżone jako świadczenie przysługujące do świadczenia podstawowego, jakim jest świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Odmiennie ukształtowane jest natomiast prawo do świadczenia na przykład w postaci dodatku z tytułu niepełnosprawności, które jest świadczeniem samoistnym i może przysługiwać w niektórych sytuacjach również rodzinie zastępczej, która wybrała na mocy art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, otrzymywanie świadczeń na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji stwierdził, iż wykładnia językowa powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że wnioskodawcy nie spełniają przesłanki ustawowej wyrażonej w art. 80 ust. 1 a ww. ustawy, to jest nie pobierają jako rodzina zastępcza świadczeń, o jakich mowa w art. 80 ust. 1 tejże ustawy. W związku z tym przyznanie wnioskowanego świadczenia nie jest możliwe. Na powyższą decyzję w ustawowym terminie odwołanie złożyli skarżący wskazując, iż decyzja ta jest krzywdząca dla ich wnuka. Wskazali na różnicowanie sytuacji rodzin zastępczych otrzymujących pomoc na zasadach ustawy o pomocy społecznej oraz rodzin otrzymujących pomoc na podstawie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Wskazali także na rosnące potrzeby małoletniego dziecka pozostającego w rodzinie zastępczej i wnieśli o przyznanie dodatku wychowawczego. Organ odwoławczy, powołując art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wskazał, że skarżący złożyli wniosek o wypłatę świadczeń dla rodziny zastępczej na dotychczasowych zasadach, tj. określonych w ustawie o pomocy społecznej. Uwzględniając wcześniej obowiązujące w tym zakresie przepisy, to jest art. 78 ust. 4 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, organ I instancji na mocy decyzji z dnia [...] 2013 r., nr [...], przyznał skarżącym w okresie od dnia 1.03.2012 r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania K. S. w wysokości 658,80 zł miesięcznie (1647,00 zł x 40%). Organ odwoławczy podniósł, że podstawą prawną przyznawania świadczeń dla rodziny zastępczej na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest art. 80 ust. 1 i 1a tej ustawy (ten ostatni przepis dodany został ustawą z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, która weszła w życie 1 kwietnia 2016 r.). Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji oparte na wykładni językowej tych przepisów, iż dodatek wychowawczy przewidziany w art. 80 ust. 1 a ww. ustawy nie ma charakteru samoistnego i może zostać przyznany jedynie osobom, które otrzymały świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka na podstawie art. 80 ust. 1 ww. ustawy. Skarżący jako rodzina zastępcza pobierają świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania K. S. przyznawane na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, w związku z tym przyznanie im dodatku wychowawczego, o którym mowa w art. 80 ust. 1 a ww. ustawy, nie jest możliwe. Organ odwoławczy dodał, iż organ I instancji nieprecyzyjnie wskazał w wyrzeczeniu decyzji, iż odmawia dodatku wychowawczego dla małoletniego K. S., świadczenie to bowiem co do zasady może przysługiwać rodzinie zastępczej otrzymującej świadczenia na zasadach określonych w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ponieważ to rodzina zastępcza w osobach M. S. i A. S. złożyła wniosek o przyznanie dodatku wychowawczego i została wyraźnie określona jako adresat decyzji przedmiotowe wyrzeczenie należy rozumieć jako odmowę świadczenia rodzinie zastępczej na dziecko umieszczone w wieku do ukończenia 18 roku życia w rodzinie zastępczej. Uchybienie to jednak nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy wskazał również, iż decyzja kierowana do obojga osób stanowiących rodzinę zastępcza winna być doręczona każdemu z małżonków, chyba że małżonkowie ustanowili się pełnomocnikami lub pełnomocnikami do doręczeń w postępowaniu administracyjnym. Wobec złożenia odwołania przez osoby stanowiące rodzinę zastępczą w terminie organ odwoławczy uznał, iż odbierający korespondencję A. S. reprezentował również w działaniach podejmowanych w niniejszym postępowaniu administracyjnym jako pełnomocnik swoją żonę M. S. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wnieśli M. S. i A. S. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust.1 i ust. 1 a, art. 226 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 575 dalej powoływanej jako "ustawa o wspieraniu"), oraz art. 2, art. 8, art. 32, art. 71 ust. 1, art. 72. ust. 1 i art. 72. ust. 2 Konstytucji RP w związku ze zmianami wprowadzonymi w ustawie wspierającej przez ustawę z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. poz. 195, powoływanej dalej jako "ustawa o pomocy państwa") w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do dodatku wychowawczego w wysokości 500 zł przez nieletniego K. S. Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji oraz przyznanie dodatku wychowawczego w wysokości 500 zł rodzinie zastępczej M. i A. S., pod opieką której znajduje się nieletni K. S. Ponadto wnieśli o zasądzenie wypłaty dodatku wychowawczego za okres od 1 kwietnia 2016 r. w kwocie 500 zł i zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek, ewentualnie o uchylenie decyzji obu organów administracji w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili, że błędnie podano datę ustanowienia spokrewnionej rodziny zastępczej i idącej za tym datę i nr decyzji PCPR o przyznaniu rodzinie pomocy na częściowe pokrycie kosztów utrzymania K. S. Podano w decyzji odmawiającej PCPR, że "Rodzina zastępcza została ustanowiona na mocy Postanowienia Sądu z dnia 4 marca 2011 r. Sygn. Akt [...] i otrzymuje zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. świadczenia....", podczas gdy Sąd Rejonowy swoim Postanowieniem z dnia z 20 listopada 2009 r. Sygn. Akt [...] ustanowił rodzinę zastępczą dla K. S. i jego brata K. S. - a PCPR w związku z tym Postanowieniem Sądu wydał decyzję z dnia [...] 2009 r. nr: [...] o udzieleniu pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania K. S. i decyzję z dnia [...] 2009 r. nr: [...] przyznającą jednorazowe świadczenie pieniężne rodzinie zastępczej na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny dziecka – K. S. Skarżący zarzucili, iż PCPR w swojej decyzji odmawiającej odmówił K. S., a winien odmówić rodzinie zastępczej M. i A. S. a błąd ten został też zauważony przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan prawny, na podstawie którego organy orzekały w kontrolowanym postępowaniu, przedstawia się następująco: z dniem 1 kwietnia 2016 r., na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), w ustawie z dnia 11 lutego 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 575), wprowadzono zmianę polegającą na dodaniu w art. 80, regulującym świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, ustępu 1a, zgodnie z którym: "Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18 roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwany dalej "dodatkiem wychowawczym". Z kolei zgodnie z ust. 1 art. 80 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania, nie niższe niż: 1) 660 zł miesięcznie w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej, 2) 1000 zł miesięcznie w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej weszła w życie z dniem 1 stycznia 2011 r. Zastąpiła ona dotychczas obowiązujące przepisy dotyczące (m. in.) rodzin zastępczych, zamieszczone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Art. 226 ust. 5, 6 i 7 "nowej" ustawy stanowią, że sprawy o świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, jeżeli osoba otrzymująca świadczenie złoży stosowny wniosek w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy (ust. 5 i 6). W związku z tym na starostę został nałożony obowiązek poinformowania rodzin zastępczych o możliwości złożenia takiego wniosku, który to obowiązek powinien był zostać wykonany w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy (ust. 7). Odnosząc powyższą regulację do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, co następuje: małoletni K. S. został umieszczony w rodzinie zastępczej skarżących postanowieniem Sądu Rejowego Wydział III Rodziny i Nieletnich z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt [...]. W dniu 11 stycznia 2012 r. skarżący zwrócili się do Starosty z wnioskiem o przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. W dniu 6 kwietnia 2016 r. skarżący złożyli wniosek o przyznanie dodatku wychowawczego na dziecko K. S. na podstawie art. 80 ust. 1 a ustawy o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Złożenie wniosku, o którym mowa w art. 226 ust. 6 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, powoduje taki skutek, że dotychczasowe przepisy znajdują zastosowanie tylko do sytuacji, gdy prawo do danych świadczeń powstało przed dniem 1 stycznia 2012 r., a zatem tylko, gdy do umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej doszło przed tą datą. Wynika to ze sformułowania art. 226 ust. 5 ustawy. Wniosek, o którym mowa w art. 226 ust. 6 dotyczy tylko świadczeń, do których prawo powstało przed wejściem w życie nowej ustawy. Zdaniem Sądu organy błędnie odczytały i zinterpretowały treść art. 226 ust. 5 ustawy. Regulacja zawarta w tym przepisie nie dotyczy żadnych świadczeń związanych z utrzymaniem dziecka w rodzinie zastępczej i opłatami za taki pobyt wprowadzonych po dniu 1 stycznia 2012 r., tj. po wejściu w życie ustawy. Nie dotyczy więc także nowego rodzaju świadczenia w postaci dodatku wychowawczego, wprowadzonego z dniem 1 kwietnia 2016 r. Przepis ten wskazuje wyłącznie na możliwość rozpatrywania spraw o świadczenia enumeratywnie w tym przepisie wymienione na zasadach dotychczasowych i musi on być interpretowany ściśle. Z pewnością nie można go uznać za podstawę wyłączenia prawa do świadczenia, o którym mowa w art. 80 ust. 1a. Z argumentacją organu nie można się zgodzić, ponieważ jej nieprawidłowość wynika już z samego brzmienia art. 226 ust. 5 ustawy. Wniosek złożony przez skarżących na podstawie tego przepisu nie dotyczył i nie mógł dotyczyć jakichkolwiek przyszłych, bliżej nieokreślonych świadczeń wprowadzonych przez ustawodawcę. Akceptując stanowisko organu należałoby uznać, że skarżący składając wniosek na podstawie art. 226 ust. 5 ustawy, "zrzekli się" prawa do wszelkich przyszłych świadczeń, jakie ewentualnie ustawodawca wprowadzi po dniu 1 stycznia 2012 r. na rzecz dzieci korzystających z systemu pieczy zastępczej, co stanowi konkluzję nie do przyjęcia. Rozważenia wymaga także treść art. 80 ust. 1 i argumentacja organu dotycząca powiązania tego przepisu z dodanym z dniem 1 kwietnia 2016 r. ust. 1a, wprowadzającym nowy rodzaj świadczenia w postaci dodatku wychowawczego. Nie można się zgodzić z argumentacją organu, że świadczenie to dotyczy wyłącznie osób pobierających świadczenia z art. 80 ust. 1. Przepis art. 80 ust. 1 ustawy określa w istocie jedynie dolną granicę świadczenia przyznawanego na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej ustanowionej po dniu 1 stycznia 2012 r. Natomiast ust. 1a stanowi: "Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1 przysługuje dodatek...". Niesporne w sprawie jest, że skarżący są rodziną zastępczą oraz że pobierają świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Zdaniem Sądu ta właśnie okoliczność – to jest fakt pobierania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, winna decydować o istnieniu prawa do pobierania nowego świadczenia w postaci dodatku wychowawczego. Nieistotne jest więc w jaki sposób - na "starych", czy też na "nowych" zasadach - wyliczona została wysokość świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Stanowisko przeciwne prowadziłoby bowiem do niczym nie uzasadnionego różnicowania dzieci pozostających w rodzinach zastępczych, co pozostawałoby w sprzeczności z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą równości, oraz wynikającym z art. 72 Konstytucji RP prawem dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej do opieki i pomocy władz publicznych. Sądowi z urzędu wiadomo, że wskazana wyżej interpretacja przepisów regulujących przyznanie dodatku wychowawczego na dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej jest akceptowana przez organy administracji. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K, Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w B i Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w P udzieliły informacji, że rodzinom zastępczym otrzymującym świadczenia w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej wypłacany jest dodatek wychowawczy w wysokości świadczenia wychowawczego. Także w ocenie Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wyrażonej w piśmie z dnia 7 września 2016 r. powyższa interpretacja powołanych przepisów jest właściwa. Należy nadmienić, że celem ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest przede wszystkim pomoc finansowa rodzinom wychowującym dzieci. Wsparcie to stanowi realizację zasady pomocniczości państwa względem rodziny, nie jest natomiast częścią szeroko rozumianej pomocy społecznej. Rozpatrując ponownie wniosek skarżących, organy mają obowiązek dokonania oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a dokonując interpretacji przepisów art. 226 ust. 5 i art. 80 ust. 1 i 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wezmą pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone wyżej. Wobec naruszenia przepisów art. 80 ust. 1 i 1a i art. 226 ust. 5 i 6 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przez błędną ich interpretację, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 250 § 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących z urzędu w kwocie 480 zł, to jest w wysokości stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800).