III SA/Kr 1423/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) WSA Hanna Knysiak-Molczyk Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. Z. i Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 października 2013r. nr [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wójt Gminy w dniu [...] 2011r. wydał decyzję nr [...] orzekającą o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej w ewidencji obrębu Ł, działką Nr [...] będącą własnością K. M. – od nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu Ł : - działką nr [...] będącą współwłasnością skarżących Z. Z. i Z. Z. , - działką Nr [...] będącą własnością S. W. – na odcinku granicy pomiędzy punktami oznaczonymi na szkicu granicznym jako pkt a ( punkt trójmiedzy pomiędzy działkami ewidencyjnymi oznaczonymi Nr [...], Nr [...] i działką Nr [...] będącą własnością Województwa – w trwałym zarządzie Zarządu Drogowego – poprzez punkty b – c do punktu [...], zgodnie ze szkicem granicznym stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji. W przedmiotowej decyzji zawarto pouczenie , że zgodnie z art.33 ust.3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2010.1287), strony niezadowolone z ustalenia przebiegu granic , mogą w terminie 14 dni od otrzymania decyzji żądać przekazania sprawy do Sądu Rejonowego za pośrednictwem Wójta Gminy. Skarżącym doręczono decyzję w dniu 5 stycznia 2012r. Pismem z dnia 6 lutego 2012r. skarżący wystąpili do Wójta Gminy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] 2011r. o rozgraniczeniu. W ocenie skarżących Wójt naruszył art. 33 ust. 2 ww. ustawy , gdyż mimo wadliwego wykonania czynności przez upoważnionego geodetę , dokumentacja nie została zwrócona do poprawy i uzupełnienia , lecz organ wydał decyzję . Kształt i przebieg działki stanowiącej współwłasność skarżących obrazuje kopia mapy katastralnej z 1952r. i nie zgadza się z obecnie wyznaczoną linią graniczną . Rozgraniczenie , zdaniem skarżących , jest niezgodne z aktem własności ich działki z dnia 12 grudnia 1975r. Wójt Gminy przekazał wniosek do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, które decyzją z dnia [...] 2013r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2011r. o rozgraniczeniu. W motywach wydanej decyzji Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna z podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego , zwanego dalej kpa. W ocenie tego organu Wójt Gminy wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się rażącego naruszenia przepisów, które stanowiły podstawę jej wydania . Z akt sprawy wynika , że strony nie zawarły ugody , a ustalenie granic nastąpiło w oparciu o zebrane dowody . Przebieg granic został opisany na szkicu granicznym stanowiącym załącznik do przedmiotowej decyzji. Wydanie decyzji poprzedziło dokonanie przez Wójta pozytywnej oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. Pozytywna ocena stanowiła podstawę wydania decyzji o rozgraniczeniu . Organ wyjaśnił , że ustalony w postępowaniu rozgraniczeniowym przebieg spornych granic nie podlega kontroli w postępowaniu administracyjnym . Strona niezadowolona z ustalenia granicy, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji o rozgraniczeniu, mogła żądać przekazania sprawy sądowi powszechnemu w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. W ocenie Kolegium, przeprowadzone postępowanie i wydana decyzja o rozgraniczeniu są zgodne z obowiązującymi przepisami i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2013r. skarżący zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] 2013 r. znak [...], zarzucając tej decyzji naruszenie przepisu art. 33 ust. 2 pkt. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nie uwzględnienie okoliczności rażącego naruszenia tego przepisu przy wydawaniu przez Wójta Gminy decyzji z dnia [...] 2011r. znak [...] orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013r. i stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2011 r. znak [...]. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wydanie decyzji o rozgraniczeniu poprzedza dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia. W ocenie skarżących, Wójt Gminy nie dokonał w żaden sposób oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. Włączone przez geodetę do zasobu ewidencji gruntów dokumenty nie odpowiadały stanowi faktycznemu ustalonemu na gruncie w toku dokonywanych czynności, a nadto – zdaniem skarżących - nie odpowiadały dokumentom przedstawiającym przebieg spornej granicy. Dokumentacja rozgraniczeniowa sporządzona przez geodetę miała istotne braki uniemożliwiające dokonanie oceny poprawności pomiarów wykonanych w terenie , a w konsekwencji ocena tych czynności winna być negatywna , co obligowało organ do zwrotu dokumentacji do poprawy i uzupełnienia. Zdaniem skarżących, Wójt Gminy wydał decyzję o rozgraniczeniu z rażącym naruszeniem prawa . Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2013r. nr [...]. Kolegium stwierdziło, że zarzuty skarżących są nieuzasadnione , gdyż decyzja Wójta Gminy jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Właściwy organ jest władny orzec o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji administracyjnej tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, iż wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności enumeratywnie wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. oraz gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a wiec nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji , ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Kolegium wyjaśniło , że nie każde naruszenie przepisów prawa może być uznane za rażące naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że art.33 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określa formy, w jakiej ma być dokonana ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. Zdaniem tego organu, przyjęcie dokumentacji od geodety oraz wydanie na jej podstawie decyzji świadczy o tym, że Wójt Gminy pozytywnie ocenił ww. czynności oraz dokumenty. Z faktu, że ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy (np. postanowienia) dla dokonania ww. oceny, to nie można czynić organowi zarzutu, że ocena ta nie została wyrażona na piśmie, a tym samym stwierdzić, że jej brak stanowi rażące naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Kolegium wyjaśniło , że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Oceniając zatem decyzję Wójta Gminy pod kątem jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło, aby decyzja ta naruszyła w sposób rażący którykolwiek z przepisów stanowiących podstawę do jej wydania. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której skarżący zarzucili naruszenie przepisu art. 33 ust. 2 pkt.1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, polegające na nieuwzględnieniu okoliczności rażącego naruszenia tego przepisu przy wydawaniu decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2011r. znak [...] orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości. Skarżący powtórzyli dotychczasowe zarzuty , że Wójt Gminy nie dokonał w żaden sposób oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. Włączone przez upoważnionego geodetę do zasobu ewidencji gruntów dokumenty nie odpowiadały stanowi faktycznemu ustalonemu na gruncie w toku dokonywanych czynności, a nadto nie odpowiadały dokumentom przedstawiającym przebieg spornej granicy. Skarżący zarzucili , że dokumentacja rozgraniczeniowa sporządzona przez geodetę miała istotne braki , uniemożliwiające dokonanie oceny prawidłowości wykonanych w terenie pomiarów. Ocena prawidłowości czynności dokonanych przez geodetę winna być oceną negatywną skutkującą zwrotem dokumentacji. Nie zachowaniem tej procedury pozwala na przyjęcie , że Wójt w ogóle nie dokonał oceny prawidłowości czynności przeprowadzonych przez geodetę, a decyzja została wydana przez ten organ z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego , które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego , regulującymi tryb jej wydania . Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności , Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych , nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonanych czynności przepisu art. 134 § 1 ww. ustawy. Na wstępie należy podkreślić, że zaskarżona do tut. Sądu decyzja została wydana w szczególnym trybie postepowania, a mianowicie w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postepowanie takie jest prowadzone na podstawie art.156 § 1 kpa i należy zaznaczyć, że jest to nadzwyczajny tryb postępowania, bowiem stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. W tych okolicznościach ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być bezsporne i nienasuwające żadnych wątpliwości. Podnieść również należy, że celem tego postepowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy , lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji pod kątem stwierdzenia , czy decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Podkreślić również należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W tym nadzwyczajnym postepowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów , które miałyby na celu podważenie , czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej ostateczną decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Oznacza to , że ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji , a nie w postepowaniu , które doprowadziło do jej wydania . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 lutego 2013r. , sygn. akt VII SA/Wa 2188/12 , LEX 1324145 , stwierdził , że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art.156 § 1 kpa , a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych , a nie proceduralnych. Art.156 § 1 pkt.2 kpa określa , że jedną z enumeratywnie wymienionych przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest rażące naruszenie prawa . Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego , że rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa , a przy tym takie , które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanka rażącego naruszenia prawa jest jednoznaczne , wyraźne ustalenie , który konkretnie przepis został naruszony mając na uwadze stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji , której dotyczy wniosek. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli pod kątem ewentualnego stwierdzenia wad uzasadniających nieważność decyzji jest decyzja Wójta Gminy z dnia [...] 2011r., znak: [...] orzekająca o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej w ewidencji obrębu Ł jako dz. ew. nr [...] stanowiąca własność K. M. od nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu Ł oznaczonych: jako działka nr [...] stanowiąca własność skarżących tj. Z. Z. i Z. Z. oraz jako działka nr [...] stanowiąca własność S. W., oraz na odcinku pomiędzy punktami oznaczonymi na szkicu granicznym jako pkt a ( punkt trójmiedzy pomiędzy działkami ewidencyjnymi oznaczonymi nr [...] i [...] i działką nr [...] będącą na podstawie zapisów w Kw Nr [...] własnością Województwa - w trwałym zarządzie Zarządu Drogowego, poprzez punkty b-c do punktu [...], zgodnie ze szkicem granicznym stanowiącym załącznik do tej decyzji. Zdaniem skarżących powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Wójt Gminy nie dokonał oceny prawidłowości czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę i sporządzonych dokumentów przyjętych do zasobu ewidencji gruntów. W ocenie skarżących, gdyby Wójt dokonał takiej oceny, wówczas dostrzegłby nieprawidłowości w postępowaniu geodety oraz braki i sprzeczności w dokumentacji stanowiącej podstawę wydania decyzji o rozgraniczeniu z dnia [...] 2011r. Negatywna ocena winna skutkować zwrotem dokumentacji do geodety w celu jej poprawy i uzupełnienia i w tych okolicznościach faktycznych nie powinno dojść do wydania decyzji. Z kolei , w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego , Wójt Gminy dokonał pozytywnej oceny czynności podejmowanych przez upoważnionego geodetę, a dokumentacja stanowiąca podstawę wydania decyzji o rozgraniczeniu została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami i przyjęta do zasobów ewidencji gruntów. Art. 33 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określa formy , w jakiej ocena ma być dokonana , a w szczególności nie przewiduje formy postanowienia. Fakt wydania decyzji potwierdza pozytywna ocenę prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości. W związku z powyższym należy stwierdzić , że argumenty skarżących podnoszone zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i powtórzone w skardze do tut. Sądu nie mogły odnieść zamierzonego skutku , bowiem dotyczą nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego przez Wójta Gminy oraz wadliwej oceny materiału dowodowego przez ten organ. Decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy zostały wydane przez ten organ po wnikliwym i wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego , którym Kolegium dysponowało. Zarzut skarżących dotyczący rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez niedokonanie lub dokonanie błędnej oceny przez Wójta Gminy prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami jest nieuzasadniony , bowiem zarzuty w powyższym zakresie skarżący traktują jako środek wzruszenia decyzji o rozgraniczeniu . Gdyby nawet przyjąć , iż decyzja Wójta jest wadliwa , to nie sposób uznać , że wadliwość ta ma charakter kwalifikowany , naruszający porządek prawny w rozumieniu art.156 § 1 pkt.2 kpa. Sąd podzielił stanowisko organu , że z treści art.33 ust.2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wynika , by ocena , o której mowa w tym przepisie , wymagała formy odrębnej od decyzji o rozgraniczeniu – w przypadku pozytywnej oceny , czy zwrotu dokumentacji do poprawy i uzupełnienia uprawnionemu geodecie - w przypadku oceny negatywnej. Fakt wydania decyzji o rozgraniczeniu oznacza , że Wójt Gminy dokonał pozytywnej oceny czynności geodety , gdyż w przypadku negatywnej oceny jego czynności – organ zwróciłby dokumentacje do poprawy i uzupełnienie , zgodnie z procedurą określoną w art. 33 ust.2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne . Okoliczność , że skarżący nie zgadzają się z tą oceną i stanowiskiem zajętym przez Wójta w decyzji o rozgraniczeniu nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zgodnie z pouczeniem zawartym w przedmiotowej decyzji , mogła ona być zweryfikowana w postępowaniu przed sądem powszechnym. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika , że strony nie zawarły ugody , a ustalenie granic nastąpiło w oparciu o zebrane dowody przedstawione w uzasadnieniach decyzji; przebieg granic został natomiast szczegółowo opisany na szkicu granicznym stanowiącym załącznik do decyzji o rozgraniczeniu. Oczywistość naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej zachodzi wówczas, gdy spełnione są jednocześnie (kumulatywnie ) trzy przesłanki: 1/ oczywistość naruszenia prawa polegająca na sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia , a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną , 2/ przepis , który został naruszony , nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa oraz 3/ skutki , które wywołuje decyzja , są nie do pogodzenia z wymogami praworządności , które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji . W rozpatrywanej sprawie , w ocenie Sądu , nie zostały łącznie spełnione wszystkie trzy wymienione wyżej przesłanki. Okoliczność, że ustalony decyzją Wójta Gminy przebieg granic nieruchomości jest niezgodny z oczekiwaniami skarżących nie może przesądzać o tym, że zaistniały podstawy do stwierdzenia jednej z kwalifikowanych wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, a w szczególności , że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa . W tym stanie rzeczy, podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie w rozpatrywanej sprawie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby uwzględnić, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 ww. ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.