III SA/Kr 1425/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 lipca 2024 r. znak SKO-ŚR/4111/253/2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 9 lipca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO lub Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 2 lutego 2024 r. o odmowie przyznania A. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem M. H. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572) i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 dalej jako: "u.ś.r."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 19 grudnia 2023 r., skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta Krakowa o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Jako ostatni okres zatrudnienia/podlegania ubezpieczeniu społecznemu wskazała: MOPS. Do wniosku dołączyła orzeczenie z 23 maja 2022 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności skarżącej oraz decyzję z 20 kwietnia 2023 r. o przyznaniu zasiłku stałego w kwocie 600 zł do 31 maja 2025 r. Z orzeczenia z 28 listopada 2023 r. wynika, że mąż skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, który istnieje od 28 listopada 2023 r. Orzeczenie zostało wydane do 30 listopada 2025 r., niepełnosprawność męża skarżącej istnieje od 8 marca 1995 r. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe z mężem, którym opiekuje się od 2016 roku. Czynności opiekuńcze obejmują: sprzątanie, pranie, gotowanie, umawianie wizyt lekarskich, towarzyszenie w wizytach lekarskich, załatwianie spraw urzędowych, zakupy, pomoc w podawaniu lekarstw, w toalecie. Mąż skarżącej posiada dwójkę dzieci z pierwszego małżeństwa. Skarżąca nie jest w stanie zostawić męża w domu samego, nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Skarżąca i jej mąż objęci są wsparciem pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych: 10 godzin w tygodniu dla męża skarżącej oraz 4 godziny w tygodniu dla skarżącej. Z oświadczenia skarżącej wynika, że opiekuje się mężem od 2016 roku. wspiera go w czynnościach życia codziennego, pierze, sprząta, gotuje, zamawia wizyty lekarskie, sprawy urzędowe, towarzyszy mężowi w wizytach lekarskich, przynosi posiłki, podaje lekarstwa, organizuje czas wolny. Mąż skarżącej ma dwójkę dzieci z poprzedniego małżeństwa, z którymi nie ma kontaktu. Skarżąca podniosła, że mąż jest objęty specjalistycznymi usługami, ale one nie wystarczą dla zapewnienia mu stałej opieki. Chcąc wyjść z mieszkania, skarżąca musi zapewnić mężowi pomoc sąsiadów. Z orzeczenia z 10 października 2017 r. wynika, że mąż skarżącej był uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Z przedłożonego świadectwa pracy wynika, że skarżąca była zatrudniona na ½ etatu w okresie od 1 września 2012 r. do 12 kwietnia 2013 r. Umowa została rozwiązana z uwagi na upływ czasu, na który została zawarta. Decyzją z 1 lutego 2024 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji stwierdził, że nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ wskazał, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy brakiem aktywności skarżącej a opieką nad mężem, zwrócił także uwagę, że mąż skarżącej posiada dzieci, które powinny realizować obowiązek alimentacyjny względem ojca. Taki sam obowiązek w ocenie organu spoczywa na skarżącej. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez zastosowanie normy prawnej, która w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną w zakresie w jakim uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki; - art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka; - art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia nie wypełnia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o podniesione zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 9 lipca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie jest prawidłowe stanowisko organu I instancji, że skarżąca nie jest uprawniona do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium nie podzieliło również stanowiska organu I instancji o możliwości odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zdaniem organu zachodzą jednak inne przeszkody przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres czynności opiekuńczych nie jest tego rodzaju, aby wymagał rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą. W ocenie organu w sprawie nie zaistniała również przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, ponieważ skarżąca opiekuje się mężem od 2016 r., a od 2013 r. pozostaje bez pracy (umowa ostała rozwiązana z uwagi na upływ czasu, na jaki została zawarta). Organ zwrócił również uwagę, że skarżąca sama posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Okolicznością uniemożliwiającą przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest ponadto pobieranie zasiłku stałego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna zasiłku stałego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; - naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności decyzji przeprowadzona zgodnie z ww. granicami wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z prawidłowo zastosowaną normą prawa materialnego, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego 22 grudnia 2023 r., od 1 maja 2023 r. do 31 maja 2024 r. miała przyznany zasiłek stały. Decyzja w sprawie jego przyznania nie została uchylona do 31 grudnia 2023 r. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429, dalej: "u.ś.w.") w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Dotychczasowe przepisy należy stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. oraz spełniają określone w ustawie przesłanki jego przyznania. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.ś.w. osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. W orzecznictwie przyjmuje się, że na gruncie art. 63 ust. 1 u.ś.w. przyjmować należy, że o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przesądza, stosownie do art. 24 ust. 2 z uwzględnieniem ust. 2a u.ś.r., spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. na dzień złożenia wniosku, gdy wniosek został złożony do dnia 31 grudnia 2023 r. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2024 r., II SA/Po 477/24). Przepis art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli na skutek przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ którejkolwiek instancji ustali, że zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawcę i powstrzymanie się od zarobkowania spełniało przesłanki rezygnacji (lub niepodejmowania) z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną, jak również - co do zasady - do 31 grudnia 2023 r. spełnione zostały wszystkie inne przesłanki warunkujące powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego według przepisów obowiązujących do tej daty, to przyjąć należy, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało na dzień złożenia wniosku, zatem do dnia 31 grudnia 2023 r. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 listopada 2024 r., II SA/Po 425/24). Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze uchylone, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie stanowi materiał konieczny do rozpoznania wniosku (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2022 r., I OSK 2317/21). Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oznacza, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i innego konkurencyjnego świadczenia, uprawnionemu może przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W ocenie Sądu okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku stałego w świetle art. 63 ust. 1 u.ś.r. wykluczała możliwość orzekania przez organy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepisy u.ś.r. obowiązujące do 31 grudnia 2023 r. Spełniona bowiem była przesłanka złożenia wniosku przed tą datą, ale z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia przez skarżącą - w postaci pobierania przez skarżącą zasiłku stałego, która nie została usunięta do czasu wejścia w życie ustawy o świadczeniu wspierającym, brak było podstaw do przyjęcia, w świetle art. 61 ust. 1 u.ś.r., że prawo to powstało przed dniem 31 grudnia 2023 r. Trzeba bowiem podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed dniem 1 stycznia 2024 r. (to jest przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 lit. a u.ś.w. zamieniającego art. 17 u.ś.r.) organy rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Wyżej wymieniona regulacja nie będzie natomiast mieć zastosowania w takich sprawach, w których przyznanie świadczenia przed dniem 31 grudnia 2023 r. nie było możliwe z tej przyczyny, że wnioskodawca nie spełniał wszystkich wynikających z przepisów u.ś.r. warunków (por. wyrok WSA w Łodzi z 4 października 2024 r., II SA/Łd 491/24). Sąd podziela również stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji, że pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej a opieką nad mężem brak jest związku przyczynowo – skutkowego. W rezultacie, nawet w braku pobierania przez skarżącą zasiłku stałego, brak byłoby podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej w świetle u.ś.r. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt l OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt l OSK 2820/13). Sąd podziela również stanowisko, że przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. (sygn. akt I OSK 275/21), że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. W niniejszej sprawie związek taki nie występuje. Skarżąca ostatni raz pozostawała w zatrudnieniu w 2013 r., umowa wygasła z uwagi na upływ czasu, na jaki została zawarta, a opiekę nad mężem skarżąca rozpoczęła w 2016 r., w tym czasie była (zgodnie z treścią wniosku) objęta ubezpieczeniem społecznym wynikającym z świadczeń przyznanych przez MOPS. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2024 r. (I OSK 229/23), że przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Przy czym opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę) a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby. Czynności takie jak: zakupy, sprzątanie, pranie czy gotowanie są bowiem typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu) i jako takie nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie zawierające się w pojęciu "sprawowanie opieki" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21). Uwzględnienie tego rodzaju czynności jako mieszczące się w pojęciu "opieka nad osobą" prowadziłoby bowiem do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2024 r., I OSK 229/23). Zdaniem Sądu wskazane przez skarżącą czynności sprzątanie, pranie, gotowanie, umawianie wizyt lekarskich, towarzyszenie w wizytach lekarskich, załatwianie spraw urzędowych, zakupy, pomoc w podawaniu lekarstw, w toalecie nie dają podstaw do przyjęcia, że zakres opieki nad mężem jest tego rodzaju, że wykluczał całkowicie podjęcie przez skarżącą zatrudnienia. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, z prawidłowym zastosowaniem norm prawa procesowego i materialnego, a zatem Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.