III SA/Kr 1430/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) WSA Bożenna Blitek Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. S. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Wójt Gminy, działając na podstawie: - art. 104, art. 107 i art. 108 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.); - art. 7, art. 9, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 , ust. 2, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t. j. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.); - Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 127, poz. 1055) - decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] przyznał skarżącej M. P. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w miesiącu lipcu 2011 r. w kwocie 150,00 zł Na uzasadnienie organ podniósł, że na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 13 lipca 2011 r. i zebranej dokumentacji dotyczącej sytuacji materialnej skarżącej ustalono , że jej dochód wynosi 114,37 zł, co oznacza , że spełnia kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej , ustalone zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zgodnie z art. 9 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej , które wynosi 477,00 zł. W trakcie wywiadu ustalono również , że skarżąca posiada ciężkie warunki mieszkaniowe i ma trudności w prowadzeniu gospodarstwa domowego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca szczegółowo opisała swoją relację z konkubentem i podniosła , że od 21 lipca 2011 r. zamieszkuje wspólnie z nim i razem prowadzą gospodarstwo domowe. Skarżąca w odwołaniu negatywnie oceniła pracowników Gminy i wyraziła niezadowolenie z wysokości przyznanego jej zasiłku celowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie: - art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego; - art. 3 ust.3, art.8 ust. 1 pkt 1, w związku z art.7 pkt 4, i art.39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej; - § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 19 września 2011 r. sygn. akt [...]: - uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy , podejmując decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji podniósł , że organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie okoliczności faktycznych sprawy, a nadto nie wskazał przesłanek przyznania pomocy w takiej, a nie innej wysokości, lecz ograniczył się tylko do stwierdzenia jednym zdaniem, że skarżąca ma trudności w prowadzeniu gospodarstwa domowego, trudne warunki mieszkaniowe i niski dochód. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego , organy orzekające w sprawach przyznania lub odmowy przyznania pomocy społecznej, winny w uzasadnieniu decyzji podać także konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponowały na udzielenie danego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne zasiłki celowe. Brak w decyzji takich danych można uznać jako działanie organu nadmiernie dowolne, a więc przekraczające granice uznania administracyjnego. Organ ten powinien zatem ustalić rzeczywistą wysokość potrzeb skarżącej i wykazać dlaczego uznał przyznaną jej pomoc za wystarczającą na ich zaspokojenie, z uwzględnieniem realnych możliwości finansowych Gminy. Ponadto organ odwoławczy zarzucił , że w uzasadnieniu decyzji nie podano z jakiego źródła skarżąca osiąga dochód w wysokości 114,37 zł i w aktach sprawy nie ma dokumentu potwierdzającego posiadanie gospodarstwa rolnego i jego powierzchni wyrażonej w ha przeliczeniowych. Kolegium zwróciło uwagę na to, że we wniosku o pomoc z dnia 13 lipca 2011 r. skarżąca zaznaczyła, iż od dnia 12 lipca 2011 r. figuruje jako osoba samotnie gospodarująca. Wobec tego organ powinien wyjaśnić tę kwestię, gdyż być może w miesiącu poprzedzającym złożenie tego wniosku, nie była ona osobą samotnie gospodarującą, co oczywiście miałoby wpływ na wysokość jej dochodu. Organ podniósł, iż jednym z elementów decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne, które powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, jakimi organ kierował się przy orzekaniu. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji rodzi wątpliwości strony, co do słuszności dokonanego rozstrzygnięcia i niejednokrotnie jest powodem zaskarżenia takiej decyzji. Wskazując na powyższe okoliczności , Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję organu pierwszej instancji uchyliło w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania temu organowi. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca , która zaskarżonej decyzji zarzuciła "naruszenie jej godności i dóbr osobistych poprzez błędną interpretację faktów", a także że odwołanie jej powinno być rozpatrzone przez uprawniony organ, który nie powinien kierować jej sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrzenie złożonego odwołania , w ocenie skarżącej , powinno nastąpić " bez cierpiącej zwłoki", gdyż świadczenie miało być przeznaczone na bieżące utrzymanie. Skarżąca powtórzyła swoja dotychczasową argumentację dotyczącą negatywnej oceny pracowników pomocy społecznej oraz innych osób , w tym obszernie opisała swoje relacje z konkubentem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie podnosząc , że uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ, dało wyraz temu, że trudne położenie skarżącej nie jest mu obojętne i że uważa, iż jej sprawa wymaga głębszego spojrzenia pod kątem ewentualnego przyznania jej pomocy w większym zakresie. Kolegium wyjaśniło , że nie mogło uchylić decyzji organu I instancji w całości i orzec co istoty sprawy, a więc samo przyznać skarżącej zasiłek celowy, jak sugeruje ona w skardze, gdyż przyznanie tego świadczenia następuje w ramach uznania administracyjnego. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej dokonując rozdziału posiadanych na pomoc społeczną, musi mieć na względzie wysokość środków którymi dysponuje. Przyznana konkretna pomoc musi mieć zatem pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie może być faktycznie zrealizowana. Wobec tego, Kolegium nie może ustalać wysokości zasiłku celowego, ponieważ to nie Kolegium dysponuje środkami na pomoc społeczną, ale Ośrodek Pomocy Społecznej i to Ośrodek ma rozeznanie co do ilości zgłaszanych potrzeb żyjących w niedostatku na terenie właściwej Gminy, oraz co do swoich możliwości finansowych. Odnosząc się do relacji z konkubentem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że opisywane okoliczności nie mają bezpośredniego związku z zaskarżoną decyzją i odniesienie się do tej części skargi, nie jest niemożliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd badał, czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz, czy przepisy te prawidłowo zinterpretował. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić , że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oznaczona na wstępie, uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Tak więc kontrola Sądu dotyczy kwestii, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. , który stanowił podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Przepis ten wyczerpująco określa rodzaje podejmowanych decyzji przez organ drugiej instancji. Zgodnie z tym przepisem , organ odwoławczy może uchylić zaskarżona decyzje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania , a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę , organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W postępowaniu administracyjnym zasadą wynikającą z art. 138 k.p.a. jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Podkreślić należy , że w orzecznictwie sądowym , jak i w doktrynie podniesiono , że art.138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem takiego postępowania jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy , a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy. Jeżeli , jak wyżej podniesiono , art.138 § 2 k.p.a. stanowi " wyłom " , swoistego rodzaju wyjątek , to przepis ten nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjna tylko wówczas , gdy spełnione są przesłanki w wyżej przytoczonym art.138 § 2 k.p.a. zdanie pierwsze In fine tj. wówczas , gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art.136 k.p.a tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy musi zatem wykazać , że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Oznacza to , że kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, iż sposób rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego mieści się w granicach określonych przepisem art. 138 § 2 k.p.a.. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji prawidłowo ustalił, że zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie organu I instancji miało ustalenie stanu faktycznego sprawy, a mianowicie czy skarżąca w momencie składania wniosku była osobą samotnie gospodarującą, czy też zamieszkiwała i gospodarowała wspólnie z konkubentem. Z akt sprawy nie wynikało , jakie są rzeczywiste potrzeby skarżącej , ani nie zostało udokumentowane , z jakiego źródła skarżąca uzyskiwała dochód w wysokości 114,37 zł . Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił , dlaczego przyznał skarżącej pomoc w wysokości określonej w decyzji pierwszoinstancyjnej , a nie w innej , jakie były jego realne możliwości w tym zakresie. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie jednoznacznych ustaleń w powyższych kwestiach, w związku z tym zaistniały podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem jej wyjaśnienia. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartym w odpowiedzi na skargę , że organ odwoławczy nie może orzekać o przyznaniu konkretnej pomocy , gdyż nie dysponuje środkami finansowymi na ten cel. Środkami na cele pomocy społecznej dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej , który ma rozeznanie co do ilości zgłaszanych potrzeb swoich podopiecznych z terenu działania Ośrodka oraz co do możliwości finansowych w tym zakresie. W związku z tym, organ odwoławczy nawet gdyby przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe , nie mógłby rozstrzygać w kwestii wysokości zasiłku celowego . W ocenie Sądu , przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy , która wymaga dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji. Podnieść należy , iż przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie oznaczało zajęcia przez Kolegium niekorzystnego dla skarżącej stanowiska w sprawie, a wręcz przeciwnie otwierało na nowo możliwość ustalenia stanu faktycznego i dokonania jego oceny w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Ponadto organ pierwszej instancji po przekazaniu sprawy przez organ odwoławczy jest związany zaleceniami jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności wskazanych w decyzji kasacyjnej, jednak wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych , należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Kontrolując decyzję organu II instancji w wyżej wymienionym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do argumentacji skarżącej dotyczącej innych kwestii , nie objętych przedmiotem zaskarżonej decyzji , albowiem kwestie te pozostają poza kompetencjami sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ) orzekł, jak w sentencji wyroku. O przyznaniu wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego z tytułu poniesienia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt.1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).