III SA/Kr 1431/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) WSA Bożenna Blitek Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. S. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Wójt Gminy, działając na podstawie: - art.3, art. 4, art. 5, art.7, art. 11 ust. 1, art.17, art. 106 ust. 1 i 4, art. 109, art. 110 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( t.j.. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.); - Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127 poz. 1055); - art. 104 § 1 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks Postępowania Administracyjnego ( DZ. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] odmówił skarżącej M. P. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego. Na uzasadnienie organ podniósł, że w dniu 13 lipca 2011 r. pracownik socjalny przeprowadził u skarżącej wywiad środowiskowy i ustalił że skarżąca jest osobą rozwiedzioną, posiada czworo dzieci , które są usamodzielnione. Do dnia 12 lipca 2011 r. skarżąca mieszkała z konkubentem i wspólnie prowadzili gospodarstwo domowe. Skarżąca zameldowała u siebie konkubenta na pobyt czasowy i zgłosiła go do ubezpieczenia w KRUS , jednak jak oświadczyła, z uwagi na stan zdrowia , konkubent nie był w stanie pomagać jej w większości prac w gospodarstwie rolnym. Ponadto ustalono , że skarżąca mieszka w starym, drewnianym domu , zajmuje trzy pokoje, kuchnię i łazienkę ; pomieszczenia są skromnie wyposażone, czyste i zadbane. Od 2 lat skarżąca nie posiada dostępu do energii elektrycznej z uwagi na wysokie zadłużenie w zakładzie energetycznym. Według oświadczenia skarżącej, sama ureguluje powyższe zadłużenie występując o odszkodowanie do zakładu energetycznego za istniejące słupy energetyczne na jej nieruchomości. Ponadto ustalono , że skarżąca utrzymuje się z gospodarstwa rolnego i jej dochód wynosi 114,37 zł . Zdaniem organu, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie , dotyczący sytuacji rodzinnej skarżącej zawiera liczne niespójności między oświadczeniami składanymi w czasie wywiadu środowiskowego, a przedstawionymi w pismach składanych przez skarżącą. Organ stwierdził, że z uwagi na sprzeczność podawanych informacji , trudno jest ustalić , czy skarżąca prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe , czy wspólnie z konkubentem. Rozpatrując niniejszą sprawę , organ zarzucił , że skarżąca nie podejmuje żadnych własnych starań zmierzających do poprawy jej sytuacji życiowej, a wręcz otrzymaną pomoc marnotrawi przeznaczając ją na wydatki, które nie są społecznie akceptowane i nie mogą być traktowane jako zmierzające do zaspokojenia bieżących potrzeb własnych. Powyższe ustalenia poczynione przez organ były podstawą do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanej przez nią pomocy. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca szczegółowo opisała swoją relację z konkubentem i podniosła , że jej nieformalny związek z konkubentem "urzędowo nie uległ zmianie i nadal jest on zameldowany czasowo i zarejestrowany w KRUS przy jej gospodarstwie rolnym ". Skarżąca nie zgodziła się z zarzutem ze strony organu , iż ona nie czyni żadnych własnych starań, by poprawić sytuację życiową, , gdyż – jak oświadczyła - od dnia 16 czerwca 2011 r. sama ścina drzewo w lesie i zwozi je ciągnikiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie: - art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego; - art. 3 ust.3, art.8 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 7 pkt 4, i art.38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej; - § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej;, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt [...] - uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na uzasadnienie organ odwoławczy podniósł, że jak wynika z materiału dowodowego , w niektórych okresach skarżąca zamieszkuje wspólnie ze swoim konkubentem , co w ocenie organu pierwszej instancji spowodowało trudności w ustaleniu , czy skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubentem , czy też jest osobą samotnie gospodarującą. Miesięczny jej dochód wynosi 114,37 zł i stanowi dochód gospodarstwa rolnego. Ustalony dochód jest znacznie niższy od ustawowego kryterium dochodowego (477 zł) , a zatem gdyby przyjąć, że jest osoba samotnie gospodarującą , przysługuje jej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zdaniem organu odwoławczego, niestabilne stosunki skarżącej z konkubentem powodują trudności w ustaleniu, czy jest osoba samotnie gospodarująca czy nie. Jednak okoliczność, że skarżąca i jej konkubent po otrzymaniu pomocy celowej na zakup żywności świadczenia te przeznaczyli na wspólne wydatki , to fakt ten jeszcze nie przesądza o tym, że należy ich traktować jako rodzinę w rozumieniu przepisów. By ich uznać za rodzinę, to oprócz wspólnego gospodarowania, należy jeszcze ustalić, czy oni wspólnie zamieszkują. W tej sytuacji jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia tej kwestii. Kolegium podkreśliło, że znana mu jest z urzędu treść uzasadnienia decyzji organu I instancji, z której wynika, że skarżąca ma trudności w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Jest więc ona osobą nieporadną, a ponadto jak wynika z jej zachowań opisanych w aktach sprawy i jej odwołaniu, jest osobą w pewnym stopniu znerwicowaną. W związku z tym Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, powinien podjąć próbę prowadzenia z nią pracy socjalnej w celu rozwinięcia jej aktywności w kierunku własnych starań poprawy swojej sytuacji życiowej, a w tym zwłaszcza w kierunku poszukiwania pracy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przez organ pierwszej instancji, także z uwagi niezmiernie trudne warunki materialne skarżącej, która oprócz niewielkiego dochodu z gospodarstwa rolnego (114,37 zł), nie posiada żadnego innego dochodu. Rozpatrując ponownie tę sprawę, organ powinien jednoznacznie ustalić, czy skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, czy też prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z konkubentem , ponieważ takie ustalenie jest konieczne dla prawidłowego przyjęcia osiąganego dochodu oraz rzeczywistej wysokości jej potrzeb. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca , która zaskarżonej decyzji zarzuciła " naruszenie jej godności i dóbr osobistych poprzez błędną interpretację faktów " , a także że odwołanie jej powinno być rozpatrzone przez uprawniony organ , który nie powinien kierować jej sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrzenie złożonego odwołania , w ocenie skarżącej , powinno nastąpić " bez cierpiącej zwłoki" , gdyż świadczenie miało być przeznaczone na bieżące utrzymanie . Skarżąca powtórzyła swoja dotychczasową argumentację dotyczącą negatywnej oceny pracowników pomocy społecznej oraz innych osób , w tym obszernie opisała swoje relacje z konkubentem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie podnosząc , że uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ, dało wyraz temu, że trudne położenie skarżącej nie jest mu obojętne i że uważa, iż jej sprawa wymaga głębszego spojrzenia pod kątem ewentualnego przyznania jej pomocy w większym zakresie. Kolegium wyjaśniło , że nie mogło uchylić decyzji organu I instancji w całości i orzec co istoty sprawy, a więc samo przyznać skarżącej zasiłek okresowy , jak sugeruje ona w skardze, gdyż przyznanie tego świadczenia następuje w ramach uznania administracyjnego. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej dokonując rozdziału posiadanych na pomoc społeczną, musi mieć na względzie wysokość środków którymi dysponuje. Przyznana konkretna pomoc musi mieć zatem pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie może być faktycznie zrealizowana. Wobec tego, Kolegium nie może ustalać wysokości zasiłku okresowego, ponieważ to nie Kolegium dysponuje środkami na pomoc społeczną, ale Ośrodek Pomocy Społecznej i to Ośrodek ma rozeznanie co do ilości zgłaszanych potrzeb żyjących w niedostatku na terenie właściwej Gminy, oraz co do swoich możliwości finansowych. Odnosząc się do relacji z konkubentem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że opisywane okoliczności nie mają bezpośredniego związku z zaskarżoną decyzją i odniesienie się do tej części skargi, nie jest niemożliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd badał, czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz, czy przepisy te prawidłowo zinterpretował. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić , że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oznaczona na wstępie, uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Tak więc kontrola Sądu dotyczy kwestii, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art.138 § 2 k.p.a. , który stanowił podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Przepis ten wyczerpująco określa rodzaje podejmowanych decyzji przez organ drugiej instancji. Zgodnie z tym przepisem , organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji , gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania , a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę , organ ten powinien wskazać , jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W postępowaniu administracyjnym zasadą wynikającą z art. 138 k.p.a. jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Podkreślić należy , że w orzecznictwie sądowym , jak i w doktrynie podniesiono , że art.138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem takiego postępowania jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy , a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy. Jeżeli , jak wyżej podniesiono , art.138 § 2 k.p.a. stanowi " wyłom " , swoistego rodzaju wyjątek, to przepis ten nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjna tylko wówczas , gdy spełnione są przesłanki w wyżej przytoczonym art.138 § 2 k.p.a. zdanie pierwsze In fine tj. wówczas , gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art.136 k.p.a tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy musi zatem wykazać , że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Oznacza to , że kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy , należy stwierdzić, iż sposób rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego mieści się w granicach określonych przepisem art. 138 § 2 k.p.a.. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji prawidłowo ustalił, że zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie organu I instancji miało ustalenie stanu faktycznego sprawy , a mianowicie czy skarżąca w momencie składania wniosku była osobą samotnie gospodarującą, czy też zamieszkiwała i gospodarowała wspólnie z konkubentem. Z akt sprawy nie wynikało , jakie są rzeczywiste potrzeby skarżącej , ani nie zostało udokumentowane , z jakiego źródła skarżąca uzyskiwała dochód w wysokości 114,37 zł . W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie jednoznacznych ustaleń w powyższych kwestiach, w związku z tym zaistniały podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem jej wyjaśnienia. Zdaniem Sądu, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy , która wymaga dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji. Podnieść należy, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie oznaczało zajęcia przez Kolegium niekorzystnego dla skarżącej stanowiska w sprawie, a wręcz przeciwnie otwierało na nowo możliwość ustalenia stanu faktycznego i dokonania jego oceny w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Podnieść należy , że organ pierwszej instancji po przekazaniu sprawy przez organ odwoławczy jest związany zaleceniami jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności wskazanych w decyzji kasacyjnej ,jednak wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Kontrolując decyzję organu II instancji w wyżej wymienionym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do argumentacji skarżącej dotyczącej innych kwestii , nie objętych przedmiotem zaskarżonej decyzji , albowiem kwestie te pozostają poza kompetencjami sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ) orzekł, jak w sentencji wyroku. O przyznaniu wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego z tytułu poniesienia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt.1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).