III SA/Kr 1433/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Zięba Sędziowie WSA Jakub Makuch (spr.) WSA Michał Niedźwiedź Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. D. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa - Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 15 września 2025 w przedmiocie odmowy wydania abonamentu postojowego I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa - Zarządu Dróg Miasta Krakowa na rzecz skarżącego M. D. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi M. D. (dalej: "wnioskodawca" lub "skarżący") była czynność Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: "organ" lub "Prezydent") z 15.09.2025 r. w przedmiocie odmowy wydania abonamentu postojowego dla mikroprzedsiębiorcy. Czynność ta została wydana na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z 22.11.2017 r. (nr LXXXIX/2177/17) w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat (dalej: uchwała). Stan prawny i faktyczny sprawy był następujący: 1. Wnioskiem z 15.09.2025 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta o wydanie abonamentu postojowego dla mikroprzedsiębiorcy typu "M", stosownie do punktu 3.5. załącznika nr 2 do uchwały z 22.11.2027 r. na samochód osobowy o wskazanej marce i numerze rejestracyjnym, na który została zawarta umowa leasingu z 30.07.2024 r. Do wniosku załączył umowę najmu lokalu, w którym prowadzi działalność gospodarczą (kancelaria adwokacka). 2. Zaskarżoną czynnością z 15.09.2025 r. Prezydent odmówił wydania skarżącemu wnioskowanego abonamentu postojowego z uwagi na brak spełnienia wymaganych warunków. W uzasadnieniu odmowy Prezydent wskazał, że zgodnie z uchwałą w sprawie strefy płatnego parkowania, abonament postojowy wydawany jest mikroprzedsiębiorcy, mającemu siedzibę lub prowadzącemu działalność w danym sektorze na obszarze określonym w załączniku nr 1 do ww. uchwały, jeśli udokumentuje to tytułem prawnym do lokalu. Następnie, organ podniósł, że skarżący przedstawił umowę z 8.04.2019 r. najmu części lokalu biurowego. Z umowy tej, zawartej między R. Sp. z o.o. w K., a skarżącym, prowadzącym działalność gospodarczą (kancelaria adwokacka) wynika, że uprawnia ona najemcę do korzystania z części lokalu biurowego nr [...], położonego na piętrze III w budynku nr [...] przy ulicy S. w K. oraz znajdujących się w lokalu urządzeń i wyposażenia z wyłącznym prawem do korzystania z jednego stanowiska pracy, a także współkorzystania z pomieszczenia biurowego, toalety oraz pomieszczeń przynależnych, tj. pokoju, komunikacji oraz tarasu. Zdaniem Prezydenta, najem części lokalu nie wypełnia przesłanki zawartej w uchwale, uzależniającej przyznanie abonamentu typu M od posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do lokalu. Według organu, najem części lokalu dotyczy niezidentyfikowanej części tego lokalu i nie stanowi tytułu prawnego do lokalu. Wobec tego, Prezydent uznał, że w takim przypadku abonament na wskazany pojazd nie przysługuje. 3. Z powyższą czynnością z 15.09.2025 r. nie zgodził się skarżący i pismem z 19.09.2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. pkt 3.5. w zw. z pkt 3.5.1. załącznika nr 2 uchwały z 22.11.2017 r. polegające na błędnej wykładni tego przepisu, zgodnie z którą przyjęto, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do lokalu biurowego. Zdaniem skarżącego, prawidłowa wykładnia mającej zastosowanie regulacji prawnej powinna prowadzić do wniosku, że umowa najmu z 8.04.2019 r. oraz jej przedmiot (część lokalu biurowego nr 3) stanowią tytuł prawny do tego lokalu, uprawniający do ubiegania się o abonament postojowy dla mikroprzedsiębiorcy w strefie jego położenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że część lokalu biurowego nr 3 została przez niego wynajęta do prowadzenia działalności gospodarczej - kancelarii adwokackiej. Przedmiotowy lokal jest współdzielony przez skarżącego z dwoma innymi adwokatami, prowadzącymi w nim swoje kancelarie. Podkreślił, że do wniosku o zakup abonamentu postojowego w strefie płatnego parkowania, skarżący dołączył wszystkie wymagane prawem dokumenty. Wskazał, że zgodnie z treścią zaskarżonych punktów załącznika do uchwały z 22.11.2017 r., tytuł prawny nie jest ograniczony do całego lokalu, a najem części lokalu również spełnia te wymagania, bowiem umowa najmu daje skarżącemu prawo do korzystania z części lokalu nr 3 w rozumieniu art. 659 k.c. Skarżący zaznaczył, że najem części lokalu stanowi pełnoprawny stosunek prawny, dający tytuł prawny do korzystania z lokalu. Zdaniem skarżącego, brak wyraźnego określenia sposobu korzystania z lokalu nr [...] w umowie najmu pozostaje bez znaczenia, gdyż został ukształtowany w formie ustnej pomiędzy pozostałymi najemcami i skarżącym. Podkreślił także, że podstawowym obowiązkiem wynajmującego jest oddanie najemcy rzeczy do czasowego używania. Wydanie rzeczy powoduje, że najemca obejmuje ją w posiadanie i korzysta odtąd z ochrony, jaka przysługuje posiadaczowi zależnemu. Skarżący zwrócił uwagę, że uprzednio, na podstawie tej samej umowy najmu i przy niezmienionym stanie prawnym korzystał już z abonamentu dla mikroprzedsiębiorcy i organ nie kwestionował wówczas tytułu prawnego do lokalu. W związku z tak sformułowanymi zarzutami skargi, skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności polegającej na odmowie wydania abonamentu postojowego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Do skargi zostały załączone następujące wydruki i kserokopie dokumentów: wydruk z CEIDG, oświadczenie o wysokości przychodu w 2024 r., dowód rejestracyjny pojazdu, umowa leasingu, wiadomość e-mail z 11.09.2025 r., wydruk Panelu Klienta [...] Leasing, faktura z 1.09.2025 r., nr [...], umowa najmu z 8.04.2019 r., pisemna odmowa wydania abonamentu postojowego, treść uchwały z 22.11.2017 r. wraz z załącznikami. 4. W odpowiedzi na skargę, Prezydent wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przedmiot umowy najmu skarżącego jednoznacznie uprawniał go od korzystania z jednego miejsca pracy, z kolei zwrot "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu" jest rozumiany jednolicie i obejmuje tytuł prawny, którego przedmiotem jest lokal mieszkalny albo dom. Pojęcie "tytułu prawnego" dotyczy więc tego lokalu lub nieruchomości, a nie samego (jednego) miejsca pracy. Lokalem, według organu, jest wydzielona część nieruchomości lub samodzielna nieruchomość (pokój, mieszkanie, biuro), które nie jest niezidentyfikowanym jej fragmentem np. stanowiskiem pracy. Zdaniem Prezydenta, skarżący ma wyłącznie tytuł prawny do stanowiska pracy i może korzystać z pomieszczenia, toalety, pokoju i komunikacji oraz tarasu, co oznacza, że posiada tytuł prawny do fragmentu lokalu. Prezydent argumentował ,że z uchwały nie wynika, że uprawnienie do abonamentu można przyznać na podstawie tytułu prawnego do części lokalu, lecz do lokalu. 5. Pismem z 13.11.2025 r. skarżący wraz z uzupełnieniem braków formalnych skargi złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, których złożenia do akt sprawy zażądał, w tym wszelkich posiadanych przez Prezydenta dokumentów w sprawie oraz pisemnego zaświadczenia o tym, że w 2019 r. korzystał z abonamentu postojowego. Dodał, że zaprzestał korzystania z abonamentu w związku z pandemią Covid-19 i przejściem na pracę zdalną. Zwrócił uwagę, że w odpowiedzi na skargę, organ wskazał, że odmowa wydania abonamentu postojowego stanowi czynność materialno-techniczną i nie powstały w związku z tym żadne dokumenty w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 6. Skarga była zasadna. 7. Zaskarżona w tej sprawie odmowa udzielenia (wydania) skarżącemu przez Prezydenta Miasta Krakowa abonamentu uprawniającego do parkowania w strefie płatnego parkowania stanowi czynność, o której mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r., poz. 143; dalej "p.p.s.a."). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 3.09.2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13) czynności (akty), o których mowa we wskazanym przepisie mają charakter władczy, publicznoprawny, są podejmowane w sprawach indywidualnych oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Identyfikując zatem charakter prawny przedmiotu zaskarżenia w tej sprawie dostrzec należy, iż stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2025 r., poz. 889; dalej "ustawa") korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Według art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy, rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Stwierdzić więc trzeba, że odmowa wydania przez dysponenta strefy płatnego parkowania abonamentu parkingowego władczo kształtuje sytuację jednostki (obywatela) poprzez uniemożliwienie (wykluczenie) realizacji uprawnienia do parkowania w strefie z uwzględnieniem preferencyjnej stawki opłaty, które to uprawnienie wynika z przepisu aktu prawa miejscowego (uchwały). Oceniana czynność odmowna spełnia więc wszystkie, przywołane wyżej cechy definiujące czynność określoną art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. też wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27.05.2021 r., II SA/Go 329/21 oraz z 15.07.2020 r., II SA/Go 125/20). 8.1. Rada Miasta Krakowa przyjęła w dniu 22.11.2017 r. uchwałę nr LXXXIX/2177/17 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat (Dz. Urz. Woj. Małop z 2021, po. 3515). W załączniku nr 2 do tej uchwały ustalono stawki opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych na obszarze strefy. W punkcie 3.5.3 przewiano, że podstawą do nabycia abonamentu postojowego jest spełnienie warunków przewidzianych dla określonego typu abonamentu oraz posiadanie pojazdu samochodowego z tytułu własności, współwłasności, umowy leasingu oraz umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie. Z kolei punkt 3.5.4.1 załącznika nr 2 do uchwały stanowi, że abonament postojowy (typu M oraz typu A) wydawany jest dla: mikroprzedsiębiorcy mającego siedzibę lub prowadzącego działalność gospodarczą na obszarze określonym w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały, co udokumentuje tytułem prawnym do lokalu. 8.2. Przesłanką uzyskania przez mikroprzedsiębiorcę abonamentu postojowego stanowi zatem: prowadzenie działalności gospodarczej (posiadanie siedziby) na obszarze strefy oraz wykazanie przez przedsiębiorcę faktu dysponowania tytułem prawnym do lokalu, w którym ta działalność jest prowadzona. 8.3. Spór w kontrolowanej sprawie sprowadzał się do wykładni użytego w cytowanym przepisie terminu "tytułu prawnego do lokalu" - jako przesłanki umożliwiającej skuteczne ubieganie się przez podmiot gospodarczy o uzyskanie abonamentu postojowego w strefie płatnego parkowania w Krakowie. Precyzyjniej mówiąc, spór dotyczył tego, czy o dysponowaniu obligacyjnym tytułem do lokalu – w rozumieniu powołanego przepisu – świadczy, zawarta na czas nieokreślony umowa najmu lokalu, której przedmiot określony został jako "część lokalu biurowego", z wyłącznym prawem do korzystania z jednego stanowiska pracy oraz współkorzystania z zaplecza sanitarnego, pomieszczeń przynależnych i pomieszczenia biurowego. 8.4. Analiza treści cytowanych i mających w sprawie zastosowanie przepisów uchwały nie dostarcza podstaw do podzielenia prezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa stanowiska, iż przesłankę "dysponowania tytułem prawnym do lokalu" realizuje taka jedynie umowa najmu nieruchomości, której przedmiot odnosi się do całego lokalu w którym mikroprzedsiębiorca ma siedzibę lub prowadzi działalność gospodarczą. Dostrzec należy, iż w aspekcie spełnienia kluczowej dla uzyskania abonamentu postojowego przesłanki, oceniana regulacja prawna nie wprowadza żadnych dodatkowych obostrzeń, czy ograniczeń - wymagając jedynie legitymowania się przez mikroprzedsiębiorcę "tytułem do lokalu". Literalne zatem odczytanie treści spornego przepisu wskazuje, że nie ustanawia on wymogu przyjętego w tej sprawie przez organ administracji. Skoro więc analizowany przepis nie zawiera ograniczeń odnośnie do nieodzownego zakresu prawa do lokalu, którym dysponować ma przedsiębiorca, to przyjmować konsekwentnie należy, iż – w obowiązującym stanie prawnym – przesłankę skutecznego ubiegania się o abonament uprawniający do parkowania w strefie realizować będą takie obligacyjne tytuły prawne do nieruchomości (np. umowy najmu), których zakres uprawnień obejmował będzie zarówno korzystanie z całego tego lokalu, jak też z pewnej jego części. Uwzględniając przy tym reglamentacyjną funkcję strefy płatnego parkowania odnoszoną do limitowania dostępu pojazdów do przestrzeni miejskiej – wskazać należy, iż tytuł prawny do części lokalu – winien cechować się: trwałością (stabilnością w czasie), wyłącznością korzystania najemcy z zajmowanej części nieruchomości, a przede wszystkim – związany z tym tytułem zakres korzystania z nieruchomości winien pozwalać na efektywne wykonywanie (prowadzenie) w nim działalności gospodarczej, tak z perspektywy skali, jak i jej rodzaju. Jeżeli więc tytuł prawny do części lokalu spełnia (realizuje) wskazane wyżej cechy, to – w oparciu o obowiązujące przepisy uchwały – brak podstaw, aby przyjmować, że taki tytuł nie realizuje przesłanki uprawniającej do uzyskania abonamentu postojowego. 8.5. W realiach ocenianej sprawy dostrzec trzeba, że umowa najmu lokalu biurowego, którą dysponuje skarżący - zawarta została w 2019 r. Nadto – wg wpisów w CEDIG – skarżący pod adresem wskazanym w tej właśnie umowie najmu prowadzi od 2017 roku działalność gospodarczą, tj. krakowską filię kancelarii adwokackiej. Okoliczności te wskazują na stałość realizowanej w tym miejscu działalności (8 lat liczone na datę kontrolowanej czynności). Także przedmiot analizowanej umowy świadczy o tym, iż daje ona skarżącemu wyłączne prawo do korzystania ze stanowiska pracy zorganizowanego w lokalu nr 3 wraz z pomieszczeniem biurowym, zapleczem sanitarnym, korytarzem i tarasem. Tak określona trwałość stosunku prawnego, jak i zakres uprawnień do korzystania z lokalu zdaje się być obiektywnie wystarczający z perspektywy rodzaju, charakteru i skali prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej (indywidualnej praktyki adwokackiej). W ocenie Sądu, brak wyraźnego (precyzyjnego) określenia w umowie najmu konkretnej części lokalu, z której skarżący może korzystać, nie świadczy o "niedysponowaniu tytułem do tego lokalu". Kwestia ta, jak wyjaśniał skarżący, jest regulowana porozumieniem zawartym z innymi (dwoma) adwokatami zajmującymi przedmiotowy lokal (s. 3 skargi), a podkreślić trzeba, że porozumienie to jest właśnie konsekwencją posiadanego prawa (umowy najmu). W realiach sprawy dostrzec należy, iż organ nie zaoferował dowodów, ani argumentacji pozwalającej uznawać "fikcyjność" przedłożonej przez skarżącego umowy, akceptując przy tym (w ubiegłych latach) tę umowę, jako źródło skutecznie wykazanego przez skarżącego "tytułu prawnego do lokalu" warunkującego udzielenie mu abonamentu postojowego (okoliczność niesporna). 8.6. W ocenie Sądu, zaprezentowane oceny prowadzą do wniosku, że Prezydent Miasta Krakowa nie rozważył wnikliwie wszelkich istotnych okoliczności tej sprawy, przez co bez dostatecznych podstaw uznał, że w przypadku skarżącego nie wystąpiła przesłanka do uwzględnienia wniosku o udzielenie abonamentu postojowego. Z tych przyczyn Sąd stwierdził bezskuteczność kwestionowanej czynności, o czym orzekł na podstawie art. 146 par. 1 p.p.s.a. 8.7. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który podjął zaskarżoną czynność zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty złożył się wpis uiszczony przez skarżącego od skargi (200 zł).