III SA/Kr 144/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 2 pkt 14 i 16, art. 4, art. 5, art. 15 i art. 18 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2017.1851) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257) decyzją z dnia 22 listopada 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania P. J. – dalej jako skarżący, świadczenia wychowawczego na dziecko E. J. urodzona dnia [...] 2015 r. Powyższa decyzja została poprzedzona następującymi okolicznościami: Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2017 r. skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę E. J. We wniosku skarżący podał, że w skład jego rodziny wchodzą: A. J. (żona), M. J. (córka) i E. J. (córka). Wójt Gminy odmawiając skarżącemu przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę E. J. wskazał, że małżeństwo skarżącego z matką jego córki M. zostało rozwiązane przez rozwód wyrokiem Sądu Okręgowego Wydziału XI Cywilnego - Rodzinnego z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt [...], w którym orzeczono, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dzieckiem M. J. powierzono matce M. C. – J., ograniczając przy tym władzę rodzicielską P. J. do prawa współdecydowania w istotnych sprawach dotyczących wychowania i nauki dziecka oraz ustalając od niego alimenty na rzecz córki M. J. W związku z powyższym w ocenie organu I instancji, córka nie zalicza się do członków rodziny skarżącego w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci i z tego powodu wnioskowane świadczenie nie może być przyznane. Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie wniósł skarżący, domagając się jej uchylenia w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko tj. E. J. Skarżący zarzucił organowi I instancji błędy w ustaleniach faktycznych przez mylne przyjęcie, iż córka M. będąca dzieckiem z pierwszego związku małżeńskiego, w myśl przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, nie jest jego pierwszym dzieckiem i nie wchodzi w skład jego rodziny. Zdaniem skarżącego organ oparł się jedynie na złożonym przez niego drogą elektroniczną wniosku oraz kopii wyroku Sądu Okręgowego z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt [...], natomiast nie podjął próby ustalenia, czy rzeczywiście sprawuje on opiekę nad córką M. i w jakim zakresie. Nie odebrał oświadczenia od niego oraz matki małoletniej M. oraz innych osób, jak również nie przeprowadził wywiadu środowiskowego na okoliczność przebiegu opieki nad córką M., którą to opiekę sprawuje zgodnie z jej matką mając na względzie dobro dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podzieliło stanowisko organu I instancji przedstawione w uzasadnieniu tej decyzji. Organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz wskazał na przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Powołał m.in. art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, zgodnie z którym przez rodzinę należy rozumieć małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U.2016.162 i 972 oraz z 2017.1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego "własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieka naprzemienna oboma rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Z kolei zgodnie z treścią art. 26 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. W rozpatrywanej sprawie małżeństwo skarżącego z matką córki M. zostało rozwiązane przez rozwód w dniu 16 lutego 2010 r. W wyroku rozwodowym Sąd stwierdził, że prawo wykonywania władzy rodzicielskiej nad dzieckiem powierza matce, ograniczając władza rodzicielską skarżącemu do prawa, współdecydowania o wszystkich istotnych sprawach dotyczących wychowania i nauki dziecka. Sąd ustalił również od skarżącego alimenty na rzecz córki M. płatne do rąk matki dziecka . Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, by opieka nad córką M. była wykonywana naprzemiennie, dlatego zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy w wychowywaniu dzieci, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2015.163 ), w celu weryfikacji tych wątpliwości. W ocenie organu odwoławczego stan prawny i faktyczny sprawy, ustalony na podstawie ww. wyroku Sądu Okręgowego oraz przedstawionego przez skarżącego w odwołaniu od decyzji sposobu sprawowania opieki nad córką M., pozwala stwierdzić w sposób jednoznaczny, iż w niniejszym postępowaniu administracyjnym nie występują wątpliwości o których mowa w przytoczonym powyżej przepisie prawa materialnego. Zatem przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego nie jest wymagane i konieczne w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji wskazał, że nie kwestionuje faktu, iż skarżący uczestniczy w opiece i wychowaniu małoletniej córki M., jednakże organy nie mają możliwości przyznania skarżącemu świadczenia objętego wnioskiem, gdyż przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci są przepisami o charakterze związanym. Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie tj: - art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegający na niewyczerpującym zebraniu i nie rozpatrzeniu całości materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym szczególnie niewyjaśnienie, że naprzemienna opieka nad małoletnią M. sprawowana jest przez obydwoje rozwiedzionych rodziców tj. M. C. i P. J. ; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowym było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o przyznaniu świadczenia wychowawczego na E. J. tj. drugie dziecko w rodzinie skarżącego pochodzące z drugiego małżeństwa z A. J..; skarżący oświadczył, że M. zamieszkuje od października 2012 roku naprzemiennie z rodziną skarżącego oraz z rodziną swojej matki ; - art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy Państwa w wychowaniu dzieci, poprzez błędne przyjęcie, że przesłanki uznania opieki sprawowanej przez skarżącego nad córką M., za opiekę naprzemienną w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione, z uwagi na to, że w wyroku rozwodowym z dnia 16 lutego 2010r. Sąd Okręgowy nie orzekł wprost o opiece naprzemiennej ; organ nie dokonał faktycznej oceny stanu sprawy, nie przeprowadzając wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania obojga rodziców M. w sytuacji , gdy ta czynność pozwoliłaby na ustalenie , że opieka ta jest sprawowana naprzemiennie , a w konsekwencji M. jest członkiem obu rodzin – tj. jej ojca i matki. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego, nie zaś według kryterium słuszności. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że mimo rozważenia w toku dokonanych czynności przepisu art.134 § 1 ww. ustawy, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na drugą córkę skarżącego - E. Powodem odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącego świadczenia było przyjęcie, iż skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej nad swoją córką z pierwszego małżeństwa , której miejscem zamieszkania jest miejsce zamieszkania jej matki. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2016.195) – dalej jako "u.p.p.w.d.". Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W niniejszej sprawie kwestią sporną była możliwość zaliczenia pierwszej córki skarżącego – M. do jego rodziny – w rozumieniu przepisów ww. ustawy - i w konsekwencji uznanie, że córka E. jest drugim dzieckiem w rodzinie skarżącego. W celu rozstrzygnięcia powyższego sporu należy wskazać, że w myśl art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U.2016.162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Definicja ustawowa " rodziny" w sposób istotny różni się od pojęcia " rodziny" rozumianego tradycyjnie. Oczywistym bowiem jest, że dziecko w tradycyjnym ujęciu "rodziny" zawsze należy do rodziny obojga rodziców. Tymczasem w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca jako zasadę przyjął, że dziecko uznawane jest za członka tylko jednej rodziny, wyjątkowo zaś można zaliczyć dziecko jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. O tym, do której rodziny należy zaliczyć dziecko, decyduje, który z uprawnionych podmiotów wymienionych w art.4 ust.2 wspólnie zamieszkuje z dzieckiem, a w konsekwencji który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Za powyższym stanowiskiem przemawia użyty w art.2 pkt.16 ustawy zwrot, że rodzinę stanowią osoby wspólnie zamieszkujące z dziećmi pozostającymi na ich utrzymaniu. Wspólne zamieszkiwanie - co do zasady – wiążę się z faktycznie sprawowaną opieką nad dzieckiem. Ustawodawca w art. 22 ww. ustawy, w przypadku zbiegu prawa do świadczenia wychowawczego, przyznał prawo do tego świadczenia podmiotowi, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Analiza przepisów ww. ustawy pozwala na przyjęcie stanowiska, zgodnie, z którym – co do zasady - dziecko należy do rodziny rodzica, z którym wspólnie zamieszkuje i który sprawuje nad tym dzieckiem faktyczną opiekę. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której zgodnie z orzeczeniem sądu rodzinnego, dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Art. 2 pkt. 16 ww. ustawy, we wskazanym zakresie jest jasny i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych. Opieka naprzemienna wynika z orzeczenia sądu. Pojęcie "opieki naprzemienne" wprowadzone zostało z dniem 1 kwietnia 2016r. wraz z wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Natomiast z dniem 29 sierpnia 2015r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015r. o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U.2015.1062) wprowadzająca instytucję opieki naprzemiennej do polskiego porządku prawnego. Jednakże zarówno ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jak i ww. ustawa z dnia 25 czerwca 2015r. nie zawierają definicji pojęcia "opieka naprzemienna". Należy jednak zauważyć, że ustawa z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U.2016.1822) posługuje się pojęciem "orzeczenie, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach". Z kolei zgodnie z art. 107 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2015.2082) "jeżeli władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom żyjącym w rozłączeniu, sąd opiekuńczy może ze względu na dobro dziecka określić sposób jej wykonywania i utrzymywania kontaktów z dzieckiem. Sąd pozostawia władzę rodzicielską obojgu rodzicom, jeżeli przedstawili zgodne z dobrem dziecka pisemne porozumienie o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, podmioty realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do ustalania stanu faktycznego w zakresie istnienia bądź nie istnienia opieki naprzemiennej, a to z wobec wyraźnego brzemienia art. 2 pkt 16 ww. ustawy, posługującego się pojęciem "orzeczenia". Ustalenie rzeczywistych intencji rodziców dziecka jest często trudne, stąd racjonalny ustawodawca przewidział dla spraw dotyczących ustalenia opieki nad dzieckiem szczególny tryb postępowania prowadzonego przez sądy rodzinne. Sprawowanie opieki nad dzieckiem należy do istotnych spraw dziecka i wymaga szczególnej ostrożności w rozstrzyganiu tych kwestii. Nie jest rolą organów pomocy społecznej wkraczanie w zakres materii zastrzeżonej dla innych organów i omijanie w ten sposób ustawowych regulacji dotyczących opieki nad dzieckiem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że rodzice córki skarżącego M. są rozwiedzeni, a zgodnie z wyrokiem orzekającym o rozwiązaniu małżeństwa pomiędzy skarżącym a matką córki, władza rodzicielska została powierzona matce, ograniczając władze rodzicielską skarżącego do prawa współdecydowania o wszystkich istotnych sprawach dotyczących wychowania i nauki małoletniej. Obowiązkiem utrzymania i wychowania małoletniej córki sąd obciążył oboje rodziców zasądzając od skarżącego tytułem alimentów stosowną kwotę płatną do rąk matki córki. Ta okoliczność, w ocenie Sądu, przemawia za stanowiskiem, że sąd rodzinny ustalił w ten sposób miejsce pobytu córki przy matce i faktyczną opiekę nad małoletnią. Sąd podzielił stanowisko organów orzekających, że z wyroku tego nie wynika naprzemienna opieka nad córką obojga rodziców rozwiedzionych. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy administracyjne zasadnie uznały, że córka M. nie jest członkiem rodziny skarżącego w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a w konsekwencji córka skarżącego E. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie skarżącego. Oceny tej nie mogła zmienić argumentacja skargi. Sam fakt wykonywania władzy rodzicielskiej poprzez wspólne spędzania czasu z córką nie jest tożsame ze sprawowaniem opieki naprzemiennej, która to okoliczność – jak wyżej podniesiono - musi wynikać – co do zasady - z "orzeczenia", o którym mowa w art. 2 pkt.16 ustawy, o którym wyżej była mowa. W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż ani argumentacja skargi, ani też analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.