III SA/Kr 1447/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Janusz Bociąga WSA Barbara Pasternak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2014 r. znak: [..]. przyznał M. S. prawo do zasiłku rodzinnego na czworo dzieci oraz dodatków do zasiłku rodzinnego w tym dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na M. S. i O. S. na okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. W dniu 10 kwietnia 2015 r. M. S. złożyła pismo, w którym wniosła "o rozpatrzenie jej sprawy", informując jednocześnie, że od 1 kwietnia 2013 r. przebywa na urlopie wychowawczym i pobiera dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi w łącznej wysokości 400 zł miesięcznie. W kolejnym piśmie z dnia 29 kwietnia 2015 r. M. S. wyjaśniła, że wnosi o wznowienie postępowania w sprawie przyznania jej dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W dniu [...] 2015 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa, wydał postanowienie znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] 2014 r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ podał, że M. S. jako podstawę wznowienia postępowania podała okoliczność, że w składanych do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wnioskach domagała się przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego osobno na każde dziecko, a nie łącznie. Tym samym uznała, że organ orzekł niezgodnie z jej żądaniem. Organ stwierdził, że przy tak sprecyzowanej podstawie wznowienia postępowania, M. S. o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, dowiedziała się w dniu doręczenia jej decyzji przyznających wyżej opisany dodatek w łącznej kwocie 400 zł na obydwoje dzieci, tj. 29 listopada 2013 r. oraz 17 października 2014 r. Podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez stronę w dniu 10 kwietnia 2015 r. i dlatego organ uznał, że nie został zachowany termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. Ponadto organ stwierdził, że podawana przez M. S. okoliczność (orzeczenie niezgodne ze złożonym wnioskiem) nie stanowi podstawy do wznowienia określonej w art. 145 § 1 kpa. Organ wyjaśnił, że okoliczność faktyczna, iż M. S. urodziła w trakcie porodu dwoje dzieci, istniała w dniu wydania decyzji i była organowi znana, zatem nie zachodzi przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 §1 pkt 5 kpa. Ponadto Prezydent wskazał, że zmiana wykładni art. 10 ust. 2 ustawy u świadczeniach rodzinnych nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. S., podnosząc że należy się jej dodatek z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dwoje dzieci (bliźniaki). Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2015 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 148 § 2 i art. 145 § 1 kpa, utrzymało w mocy postanowienie organu l instancji. Kolegium szczegółowo omówiło instytucję wznowienia postępowania administracyjnego ze szczególnym uwzględnieniem podstaw do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie M. S. nie podała podstawy wznowienia wynikającej z art. 145 § 1, art. 145a § 1 czy też art. 145b § 1 kpa. Kolegium stwierdziło, że podnoszona przez M. S. okoliczność orzeczenia przez organ I instancji niezgodnie z wnioskiem z dnia 9 września 2014 r. (przyznanie dodatku tylko w kwocie 400 zł na dwoje dzieci, zamiast na każde z dzieci z osobna po 400 zł miesięcznie) stanowiła podstawę do wniesienia odwołania. Natomiast Kolegium za trafne uznało stanowisko organu I instancji, że przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie określonym w art. 148 § 1 kpa. Kolegium zgodziło się również z organem I instancji, że wydanie przez NSA uchwały, która w sposób odmienny niż organ l instancji dokonuje oceny okoliczności warunkującej uprawnienie do wnioskowanego na dwoje dzieci dodatku do zasiłku rodzinnego uregulowanego w art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Dlatego też Kolegium uznało, że zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wznowieniu postępowania. Skargę na powyższe postanowienie SKO wniosła M. S., zarzucając naruszenie art. 7 kpa, 8 kpa i art. 9 kpa w związku z art. 155 kpa poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy, zdaniem skarżącej w sprawie zachodziły podstawy do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego w podwójnej wysokości (800 zł). Skarżąca podkreśliła, że 10 kwietnia 2015 r. złożyła pismo, w którym wniosła o ponowne rozpatrzenie swojej sprawy, a intencją skarżącej było wówczas zwrócenie uwagi organów administracyjnych na sytuację skarżącej, a w szczególności rozważenie, czy przyznano świadczenia rodzinne w prawidłowej wysokości. Skarżąca podała, że przez pracowników administracji została pouczona, iż powinna wnosić o wznowienie postępowania i sprecyzowała swoje żądanie w sposób zgodny z ich wskazówkami, co doprowadziło do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Skarżąca zarzuciła też, że organy nie zastosowały trybu przewidzianego w art. 155 kpa i powołała się na uchwałę NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., w której NSA wskazał na wadliwe stosowanie przepisów art. 10 ust 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez organy administracji. Skarżąca zaznaczyła, że o tej uchwale została poinformowana przez urzędnika MOPS i zapewniona o realnej szansie uzyskania wyrównania przyznanego świadczenia. Zdaniem skarżącej działania organów obu instancji stanowiły naruszenie zasady wynikającej z art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Istotne znaczenie ma fakt, że pisma z dnia 10 kwietnia 2015 r. inicjujące kontrolowane postępowanie administracyjne został sporządzone osobiście przez M. S., a treść tego pisma jest bardzo ogólna. M. S. w piśmie tym zwróciła się o "rozpatrzenie sprawy", wskazując, że chodzi o kwestię wysokości dodatku do zasiłku rodzinnego. Wprawdzie w piśmie precyzującym z dnia 29 kwietnia 2015 r. skarżąca użyła sformułowania "wnoszę o wznowienie postępowania", jednakże z dalszej treści wynika, że chodziło jej o przyznanie dodatku wychowawczego w kwocie po 400 zł miesięcznie na każde z dzieci urodzonych w trakcie jednego porodu. Zauważyć należy także, że z treści postanowień wydanych przez organy obu instancji wynika, że wniosek skarżącej opierał się na poglądzie wyrażonym w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13. W ocenie Sądu całokształt okoliczności zaistniałych w związku z rozpatrywaniem wniosku skarżącej zawartego w piśmie z 10 kwietnia 2015 r. przemawia za tym, że organy nie wyjaśniły, czy rzeczywistą intencja M. S. było żądanie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] 2014 r. znak: [...]. Wprawdzie w piśmie precyzującym z 29 kwietnia 2015 r. skarżąca wskazała, że "wnosi o wznowienie postępowania", lecz nie powołała się na żadną z przesłanek wznowieniowych. Dlatego, zdaniem Sądu, przedwczesne było rozstrzyganie przez organ I instancji kwestii wznowienia postępowania bez uprzedniego wezwania skarżącej do dalszego sprecyzowania jej wniosku. Zgodnie bowiem z wymogami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, przystępując do rozpoznania wniosku o wznowienie, organ właściwy w sprawie wznowienia najpierw powinien poddać kontroli wniosek o wznowienie pod względem spełnienia przez niego wymogów formalnych, zarówno co do wskazanych w nim przesłanek wznowieniowych, jak i zachowania przewidzianego w kpa terminu złożenia wniosku o wznowienie. W przypadku tak ogólnie sformułowanego wniosku, jak to miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu, organ I instancji powinien był najpierw wezwać M. S. o jego sprecyzowanie poprzez wyjaśnienie, jaka była intencja skarżącej i czy rzeczywiście chodziło jej o wznowienie poprzednich postępowań, czy też o wzruszenie wcześniejszych decyzji w innym trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (np. art. 31). Dopiero po potwierdzeniu, że rzeczywiście wolą skarżącej było zainicjowanie postępowania wznowieniowego, organ winien był wezwać wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku o wznowienie poprzez wskazanie przesłanki wznowieniowej i wykazanie zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia tego wniosku. W ocenie Sądu organy obu instancji przedwcześnie zakwalifikowały wniosek M. S. z 10 kwietnia 2015 r. jako żądanie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] 2014 r. znak: [...]. Wprawdzie stanowisko organów, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014r., sygn. akt l OPS 15/13, dotycząca kwestii interpretacji przepisu art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie może być uznana za podstawę do wznowienia postępowania, jest trafne, ale nie zmienia to faktu, że organy obu instancji przystąpiły do orzekania w przedmiocie wznowienia postępowania bez uprzedniego podjęcia wszystkich koniecznych kroków zmierzających do ustalenia rzeczywistych intencji M. S. Organy administracji powinny bowiem uwzględniać fakt, że strony postępowania mogą używać sformułowań kodeksowych, takich jak wznowienie postępowania, nie mając pełnej świadomości ich znaczenia. W takiej zaś sytuacji organy winny dążyć do ustalenia rzeczywistych intencji stron z uwzględnieniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zawartych w art. 8 i art. 9 kpa. Zdaniem Sądu organy obu instancji przedwcześnie zakwalifikowały wniosek skarżącej jako żądanie wznowienia postępowania, co stanowiło naruszenie art. 148 § 1 i 149 § 1 kpa, które niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało negatywnym załatwieniem wniosku skarżącej w trybie wznowieniowym. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ppsa. Ponownie rozpatrując wniosek M. S. z dnia 10 kwietnia 2015 r. organ winien wezwać skarżącą o jego sprecyzowanie poprzez wyjaśnienie, jaka była intencja skarżącej i czy rzeczywiście chodziło jej o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] 2014 r. znak: [...], czy też o wzruszenie wcześniejszych decyzji w innym trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (np. art. 31), albo o przyznanie nowego świadczenia. Jak zasygnalizowano wyżej, organ musi przy tym wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 9 kpa ma obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organ winien zatem udzielić stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek co do jej sytuacji prawnej. Dopiero po potwierdzeniu, że rzeczywiście wolą skarżącej było zainicjowanie postępowania wznowieniowego, organ winien wezwać wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku o wznowienie poprzez wskazanie przesłanki wznowieniowej i wykazanie zachowania terminu do wniesienia tego wniosku, gdyż strona musi udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania.