III SA/Kr 1453/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 sierpnia 2016 r. nr [....] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 sierpnia 2016 r. znak [...], działając na podstawie art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] 2016 r. Prezydenta Miasta nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zaskarżoną decyzją organ I instancji orzekł o odmowie skierowania R. W. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że R. W. obecnie przebywa w prywatnym Domu Seniora "A" w B. Z zebranej dokumentacji wynika, że wnioskodawca pozostaje pod stałą kontrolą Poradni Onkologicznej oraz z uwagi na schorzenia kręgosłupa pod kontrolą Uniwersyteckiego Szpitala Ortopedyczne – Rehabilitacyjnego. Natomiast z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 12 kwietnia 2016 r. wynika, że R. W. podstawowe czynności życiowe tj. wstawanie z łóżka, przemieszczanie się na fotel, utrzymywanie higieny osobistej, korzystanie z toalety, poruszanie się po powierzchniach płaskich, schodzenie i wchodzenie po schodach, ubieranie się i rozbieranie, korzystanie z telefonu, gospodarowanie pieniędzmi wykonuje samodzielnie. Natomiast przy takich czynnościach jak spożywanie posiłków, robienie zakupów, przyjmowanie leków R. W. wymaga pomocy innej osoby. Z posiadanej dokumentacji wynika, że R. W. rozpoczął starania o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w K z uwagi na fakt, że w chwili obecnej przebywa w prywatnym domu opieki, gdzie koszt pobytu jest znaczny, co spowodowało konieczność rezygnacji z niektórych leków. Organ I instancji wyjaśnił, że syn R. W. – R. W. zadeklarował pomoc finansową dla ojca z przeznaczeniem na zakup leków w wysokości 50 zł miesięcznie począwszy od maja 2016 r. Wyjaśniono także, że w opinii pracownika socjalnego R. W. nie wymaga całodobowej opieki, co uzasadnia odmowę przyznania pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej. Niemniej wskazano, że w przypadku pogorszenia stanu zdrowia i braku zapewnienia właściwej opieki R. W. może ponownie zwrócić się o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej. Od decyzji tej odwołanie wniósł R. W., podnosząc, że nie zgadza się z decyzją odmawiającą skierowania go do domu pomocy społecznej. Obecnie przebywa w prywatnym domu opieki w B, lecz koszt pobytu jest znaczny przez co musiał zrezygnować z zakupu niektórych leków. W dalszym ciągu wnosi o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w K. Do odwołania R. W. dołączył kopię badania kręgosłupa, z którego wynika, że odwołujący się jest po operacji lędźwiowego odcinka kręgosłupa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji wskazało na treść art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z powyższego przepisu wynikają zasadnicze przesłanki określające, kiedy danej osobie przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej i są to: 1) konieczność zapewnienia osobie kierowanej do domu opieki społecznej całodobowej opieki z powodu: wieku, choroby lub niepełnosprawności; 2) brak samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym kierowanej do domu opieki społecznej osoby; 3) brak możliwości zapewnienia takiej osobie niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Z akt sprawy wynika, że R. W. przebywa obecnie w Domu Seniora w B. Jest to dom prywatny. Źródłem utrzymania strony jest emerytura łącznie z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie 2860,08 zł. Z akt wynika także, że R. W. został wymeldowany w dniu 22 marca 2015 r. z pobytu stałego w K. Obecnie jest osobą bezdomną. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca (78 lat) jest osobą w miarę samodzielną w codziennym funkcjonowaniu. Potrafi przygotować sobie posiłek, jest niezależny przy utrzymywaniu higieny osobistej. Nie ma problemów przy poruszaniu się po powierzchniach płaskich. Pomocy wymaga podczas korzystania ze schodów. Pewnej pomocy wymaga także przy ubieraniu się, przygotowaniu leków (o których sam pamięta) oraz w pracach domowych. Zdaniem pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K R. W. nie wymaga opieki całodobowej a jedynie częściowej, która może zostać mu zapewniona w formie usług opiekuńczych, a z uwagi na wysoki dochód (2860,08 zł) ma możliwość wynajęcia pokoju lub mieszkania, gdzie usługi te mogą być świadczone. Ze złożonego odwołania oraz z akt sprawy wynika, że R. W. chciałby zamieszkać w Domu Pomocy Społecznej w K. Uzasadnia to faktem, że wybrany dom spełnia jego oczekiwania. W przedmiotowej sprawie R. W. w dniu 14 września 2015 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B z prośbą o umieszczenie w domu pomocy społecznej w K. Wniosek ten został przekazany według właściwości miejscowej do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. W związku z powyższym przeprowadzono wywiad środowiskowy. Z wywiadu tego wynikało, że R. W. pomimo swojego wieku jest osobą samodzielną w codziennym funkcjonowaniu. Potrafi samodzielnie przygotowywać posiłki, jest niezależny przy utrzymywaniu higieny osobistej, samodzielny przy kąpieli całego ciała. Natomiast niewielkiej pomocy wymaga w przygotowywaniu lekarstw oraz w pracach domowych. Uznano zatem, że R. W. nie wymaga całodobowej opieki, a jedynie pomocy i opieki częściowej, doraźnej, którą można zapewnić w formie usług opiekuńczych. Z kolei z wywiadu przeprowadzone przez pracownika socjalnego z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B w dniu 9 października 2015 r. wynika, że R. W. ma trudności w poruszaniu się, wymaga pomocy w czynnościach domowych oraz nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Po uzyskaniu powyższych opinii organ I instancji w dniu [...] 2015 r. wydał decyzję nr [...] orzekającą o skierowaniu R. W. do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle somatycznie chorych i jednocześnie odmówił skierowania R. W. do Domu Pomocy Społecznej w K. Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. W. wskazując, że nie zgadza się z decyzją organu I instancji, bowiem nie jest osobą przewlekle somatycznie chorą, a ponadto wnosił o skierowanie do konkretnego Domu Pomocy Społecznej w K. W wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] 2016 r. decyzję znak [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji dokonał aktualizacji wywiadu środowiskowego, z której wynika, że R. W. nadal przebywa w Domu Seniora "A" w B. Jest to placówka prywatna, za którą R. W. ponosi pełną odpłatność. Na dochód wnioskodawcy składa się emerytura w wysokości 2 866,63 zł miesięcznie. Jak wynika z wywiadu R. W. jest osobą samodzielną, porusza się przy pomocy kuli, samodzielnie wykonuje czynności pielęgnacyjne, samodzielnie korzysta z telefonu i gospodaruje pieniędzmi. Ponadto w wywiadzie wskazano, że R. W. nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji podjął również staranie w celu uzyskania kontaktu z synem R. W. - z R. W. W dniu 29 marca 2016 r. przeprowadzono wywiad z synem, który w trakcie wywiadu zadeklarował pomoc dla ojca w postaci comiesięcznych przelewów środków (50 zł) z przeznaczeniem na zakup lekarstw, począwszy od maja 2016 r. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w ocenie Kolegium Odwoławczego organ I instancji prawidłowo przyjął, że R. W. nie wymaga całodobowej opieki, a tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, a przede wszystkim z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych, że R. W. jest w stanie samodzielnie wykonywać podstawowe czynności, a pomocy wymaga jedynie przy przyrządzaniu posiłków, robieniu zakupów, przygotowywaniu i przyjmowaniu leków. Wszystkie te czynności, które wymagają obecności osób drugich R. W. ma zapewnione w Domu Seniora "A", w którym aktualnie przebywa. Ponadto wskazano, że organ I instancji podejmując decyzję o skierowaniu danej osoby do domu pomocy społecznej przede wszystkim ocenia stopień samodzielności danej osoby, stan zdrowia, możliwość zapewnienia danej osobie pomocy w innej formie (np. usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania), osiągane dochody. Dodatkowo Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zapewnienie pobytu w domu pomocy społecznej jest dalej idącą formą pomocy niż przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością. Warunkiem skierowania do domu pomocy społecznej jest ustalenie, że osoba ubiegająca się o takie skierowanie z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt I OSK 812/10, opub. w LEX nr 745332; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 8 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 849/08, opub. w LEX nr 574415). Na powyższą decyzję, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył R. W. Wyjaśnił przede wszystkim, że przebywa w prywatnym domu opieki w B, lecz koszt pobytu jest znaczny przez co musiał zrezygnować z zakupu niektórych leków. W dalszym ciągu wnosi o skierowanie go do Domu Pomocy Społecznej w K. Ponadto opisał swój stan zdrowia. W związku z powyższym skarżący zwracaj się o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wobec tożsamości zarzutów odwołania i skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), zgodnie z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie została wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "P.p.s.a.". Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd dokonał zbadania, czy w sprawie wydały decyzje uprawnione organy. Przestrzeganie właściwości miejscowej i rzeczowej jest jedną z fundamentalnych zasad prawidłowego prowadzenia postępowania, którą organy powinny przestrzegać w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Przepisy ustawy o pomocy społecznej regulują właściwość miejscową do wydania decyzji z zakresu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Wyjątek dotyczy osób bezdomnych, dla których stosownie do art. 101 ust. 2 u.p.s. wprowadza ta ustawa właściwość gminy ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Organ I instancji, któremu przekazano wniosek w tej sprawie skarżącego – Prezydent Miasta uznał, że skarżący R. W. jest osobą bezdomną. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza tego ustalenia. Zgodnie z art. 6 pkt 8 u.p.s. osoba bezdomna to taka osoba, która: 1) nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i nie jest zameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, lub 2) nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym i jest zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Skarżący w świetle ww. przepisu nie jest osobą bezdomną. Pojęcie "miejsca zamieszkania" nie definiuje ustawa o pomocy społecznej. Definiuje to pojęcie art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumie się miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na jej terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka osobistych i majątkowych interesów tejże osoby. O miejscu zamieszkania decydują dwa podstawowe czynniki: po pierwsze samo przebywanie danej osoby (czynnik zewnętrzny) i po drugie zamiar tej osoby przebywania w tym miejscu inaczej nazywany zamiarem stałego pobytu (czynnik wewnętrzny). Przesłanki te muszą wystąpić łącznie, przy czym z reguły ustalenie wystąpienia pierwszej z ww. przesłanek najczęściej nie budzi wątpliwości, natomiast ustalenie drugiej przesłanki (zamiaru danej osoby przebywania w danym miejscu) może nastręczać dodatkowe trudności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby i tam też ześrodkowana jest jej aktywność życiowa. Sam zamiar stałego pobytu nie jest czynnością prawną i nie wymaga składania oświadczeń woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu jej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Przy ustalaniu miejsca zamieszkania decydującego znaczenia nie może mieć samo zameldowanie, aczkolwiek zameldowanie pozwala na domniemanie, że dana osoba nie tylko przebywa w danym miejscu, ale i ma zamiar tam przebywania. Skoro zameldowanie jedynie potwierdza fakt pobytu danej osoby, to nic nie stoi na przeszkodzie w wykazywaniu, że zameldowanie może (i najczęściej pokrywa się) z miejscem zamieszkiwania. Samo zameldowanie w danej miejscowości pod danym adresem nie zastępuje zamieszkania, którym jest miejscowość, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby. Odnosząc te wywody do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący do 22 marca 2015 r. był zameldowany w K pod adresem oś. B. Już jednak od 17 października 2011 r. skarżący został zameldowany na pobyt czasowy w B w prywatnym Domu Seniora "A" (akta administracyjne sprawy, karta nr 35). W toku postępowania organy ustaliły, że od 2011 r. skarżący nie ma żadnej możliwości ponownego zamieszkania w tym mieszkaniu (na oś. B). Od tego czasu skarżący dobrowolnie i z własnej woli przebywa w Domu Seniora "A" w B i jest tam także zameldowany na pobyt czasowy (akta administracyjne sprawy, karta nr 28), chociaż sam skarżący jest przekonany, że jest zameldowany w Domu Seniora na pobyt stały (akta administracyjne sprawy, karta nr 1). Z treści wniosku skarżącego, odwołania i skargi wprost wynika, że skarżący mieszka w Domu Seniora w B, ale chciałby zostać umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w K. Rozstrzygając o właściwości miejscowej organu I instancji istotne znaczenie ma miejsce zamieszkania skarżącego na datę złożenia wniosku w tej sprawie. Na ocenę, jakie jest aktualne miejsce zamieszkania skarżącego nie mają wpływu przyszłe plany osoby zainteresowanej co do pobytu w Domu Pomocy Społecznej w K, ani też fakt pobytu (zamieszkiwania) skarżącego do 2011 r. w K, skoro po tej dacie skarżący nie ma możliwości zamieszkiwania w K (w lokalu mieszkalnym pod adresem oś. B). Okoliczność dotychczasowego zamieszkiwania do 2011 r. w K nie ma żadnego znaczenia przy rozstrzyganiu aktualnego miejsca zamieszkania. W analizowanej sprawie o właściwości miejscowej organu decyduje obecne miejsce zamieszkania strony ubiegającej się o konkretne świadczenie z pomocy społecznej. Skoro skarżący faktycznie i dobrowolnie przebywa w miejscowości B i z okoliczności sprawy wynika, że w tej miejscowości koncentruje swoje aktualne centrum życiowe mieszkając w Domu Seniora "A" w B, to właśnie to miejsce stało się miejscem jego aktualnego pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw zainteresowanego, a tym samym miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 25 K.c. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt I OW 188/11, opub. w LEX nr 1113298 wprost stwierdził, że dom pomocy społecznej spełnia kryteria lokalu mieszkalnego w rozumieniu omawianych przepisów. Jeżeli w takim domu podopieczny przebywa dłuższy czas i istnieją podstawy do twierdzenia, że i w przyszłości będzie tam przebywać, to nie jest osobą bezdomną. Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, jednocześnie przebywanie w nim nie może być traktowane jako krótkotrwały pobyt osób w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Także i Dom Seniora "A" w B służy zapewnieniu skarżącemu stałej potrzeby mieszkaniowej i opiekuńczej i nie może być traktowany jako służący skarżącemu celom turystycznym, wypoczynkowym lub innym niż mieszkalne. Sam skarżący jest przekonany, że tam właśnie mieszka i jest zameldowany na stałe co może tylko potwierdzać akceptowany przez skarżącego dotychczasowy zamiar pobytu w tym miejscu. Tym samym organem I instancji powinien być Burmistrz B, a nie Prezydent Miasta. Właściwym byłby Prezydent Miasta tylko w przypadku, gdyby skarżący był osobą bezdomną, a taką skarżący nie jest. Sam skarżący we wniosku z dnia 14 września 2015 r. wprost pisze, że obecnie mieszka w Domu Seniora w B, gdzie warunki pobytu mu odpowiadają i ma w tym domu zameldowanie bezterminowe. Podnoszona okoliczność dotycząca wskazania właściwego organu w przypadku osoby przebywającej w domu opieki lub podobnej placówce opiekuńczej, a w tym także i w prywatnych domach seniora była przedmiotem licznych sporów kompetencyjnych, które będąc rozstrzygane przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazywały na właściwość organu, w obszarze którego ma aktualne miejsce zamieszkania wnioskodawca, nawet gdy mieszka w takim obiekcie jak dom seniora lub podobna placówka. Tym samym Sąd w tej sprawie w pełni akceptuje stanowisko zapadłe w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2016 r. sygn. akt I OW 154/16, opub. w LEX nr 2190323 oraz w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt I OW 185/10, opub. w LEX nr 1079841. W związku z powyższym skoro niewłaściwy organ I instancji rozpoznał sprawę, to taka sytuacja wprost spełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którą decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności wtedy, gdy została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Skoro organ odwoławczy wady tej nie dostrzegł, to tym samym także i decyzja organu II instancji dotknięta została wadą nieważności. Stwierdzając nieważność wydanych w sprawie decyzji, Sąd zobowiązany był ograniczyć rozważania jedynie do zaistnienia takiej właśnie wady. W tych okolicznościach ocena merytoryczna sprawy byłaby przedwczesna. Mając powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.