III SA/Kr 1469/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] 2016 r., sprostowaną w dniu 27 czerwca 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy: 1/ odmówił skarżącej A. S. przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dziecko – S. S. od 1 maja 2016 r. do 31 maja 2016 r., 2/ przyznał skarżącej ww. zasiłek od 1 czerwca 2016 r. do 31 października 2016 r. (po wniesieniu odwołania okres przyznania zasiłku został sprostowany postanowieniem z dnia 27 czerwca 2016 r. w ww. decyzji w ten sposób, że w pkt 2 tam gdzie wpisano początkowo od 1 maja 2016 r. do 31 października 2016 r. powinno być od 1 czerwca 2016 r. do 31 października 2016 r.) w wysokości 118 zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia przez dziecko roku szkolnego w wysokości 100 zł - jednorazowo we wrześniu 2016 r. oraz z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w wysokości 63 zł miesięcznie od 1 września 2016 r. do 31 października 2016 r. W uzasadnieniu organ, powołując się na § 1 pkt 1 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. poz. 1238) oraz na art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.), wyjaśnił, że zasiłek rodzinny przysługuje, co do zasady, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł. Zgodnie z powyższym, maksymalny dochód trzyosobowej rodziny umożliwiający przyznanie zasiłku wynosił 2 022 zł (3 x 674 zł). Tymczasem, ze zgromadzonych dokumentów wynikało, że dochód rodziny skarżącej w 2014 r. wynosił miesięcznie 3 220,80 zł, a zatem limit został przekroczony o 1 198,80 zł. W związku z tym, że różnica pomiędzy łączną kwotą przysługujących zasiłków rodzinnych i dodatków, tj. 136,83 zł (1x118,00 zł x 6 miesięcy/6 miesięcy + 1x63zł x 2 miesięcy/12 miesięcy + 1x100,00 zł/12 miesięcy + 136,83 zł), a kwotą o którą został przekroczony dochód rodziny – 1 198,80 zł, była niższa o 20 zł - zgodnie z art. 3a ww. ustawy, zasiłki rodzinne nie przysługiwały. Natomiast, zgodnie z art. 5 ust. 4 i art. 24 ust. 6 ww. ustawy, w związku z utratą dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia przez męża skarżącej z dniem 3 maja 2016 r., organ ustalił prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dziecko od dnia 1 czerwca do dnia 31 października 2016 r. W odwołaniu skarżąca zarzuciła: 1/ niewykonanie przez organ I instancji obowiązku dokonania w formie pisemnej dyspozycji art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z zasadą pisemności z art. 14 Kodeksu postępowania administracyjnego; 2/ nieuwzględnienie utraty dochodów osiąganych przez jej męża ze stosunku pracy w związku z usprawiedliwioną nieobecnością w pracy uwzględnioną przez pracodawcę już od 3 kwietnia 2016 r. do 3 maja 2016 r., chociaż rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z dniem 3 maja 2016 r.; 3/ wykluczające się zapisy dotyczące rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 i 2 decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podała, m.in., że przed wydaniem decyzji organ I instancji nie poinformował jej na piśmie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Skarżąca podniosła również, że jej mąż w dniu 17 czerwca 2016 r. przedstawił informację o uzyskanym prawie do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz przedstawił informację o wypłacie świadczenia za okres od 3 kwietnia 2016 r. do czerwca 2016 r. Jej zdaniem utrata dochodu nastąpiła od kwietnia 2016 r., dlatego też wnioskowane świadczenia powinny zostać przyznane od maja 2016 r. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, m.in., że do wyliczenia wnioskowanego świadczenia organ I instancji prawidłowo przyjął dochód rodziny skarżącej uzyskany w 2014 r. Odnośnie przyznanego skarżącej świadczenia rodzinnego od dnia 1 czerwca do dnia 31 października 2016 r. i podniesionego w związku z tym zarzutu, że utrata dochodu męża z tytułu zatrudnienia nastąpiła już w kwietniu 2016 r., Kolegium stwierdziło, że ze świadectwa pracy męża skarżącej wynikało, że był on zatrudniony do dnia 3 maja 2016 r. W tym zakresie Kolegium wskazało na enumeratywnie wymienione - w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przypadki, w których należało przyjąć, że nastąpiła utrata dochodu. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że kwestią wymagającą wyjaśnienia w sprawie jest okoliczność dochodu uzyskanego przez męża skarżącej z tytułu przyznanej renty. Z oświadczenia skarżącej z dnia 20 maja 2016 r., z wyjaśnień złożonych w dniu 14 czerwca 2016 r. oraz z treści odwołania wynikało bowiem, że jej mąż oczekiwał na otrzymanie renty. Natomiast w dniu 17 czerwca 2016 r. poinformował organ I instancji o przyznaniu renty i wypłacie świadczenia za okres od dnia 3 kwietnia 2016 r. do czerwca 2016 r. W aktach sprawy brak było jednakże dokumentu świadczącego o złożeniu powyższej informacji. Wobec powyższego organ I instancji powinien zwrócić się do skarżącej o przedłożenie odpowiednich dokumentów w celu ustalenia aktualnej sytuacji dochodowej, gdyż miało to istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dopiero ustalenie powyższych okoliczności miało umożliwić prawidłowe obliczenie dochodu rodziny i ustalenie, w jakim okresie świadczenie rodzinne przysługuje. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zaznaczyła, że 17 czerwca 2016 r. jej mąż, działając w jej imieniu, przedstawił w organie właściwym informację o uzyskanym prawie do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz o wypłacie świadczenia za okres od 3 kwietnia 2016 r. do czerwca 2016 r. włącznie. Na potwierdzenie tej okoliczności skarżąca przedłożyła kopie ww. dokumentów. Podniosła, również, że organ I instancji, naruszając zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo toczącego się postępowania odwoławczego dokonał uchylenia decyzji, właśnie w oparciu o dokumentację przedstawioną w dniu 17 czerwca 2016 r. Zarzucała też, że Kolegium w zaskarżonej decyzji nie poczyniło, żadnych wyjaśnień w zakresie ustalenia rzeczywistej wysokości dochodu rodziny i nie wyjaśniło, czym w jego ocenie była utrata innej pracy zarobkowej, o której mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W ocenie skarżącej, pojęcie "utrata dochodu" - zgodnie z orzecznictwem sądowo administracyjnym winno być interpretowane, jako utracenie sumy wpływów albo ich ubytek. Natomiast zastosowanie przez organ, wyłącznie wykładni językowej bez uwzględnienia systemowej i celowościowej było niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Wprawdzie określenie "utraty zatrudnienia" nie zostało w zdefiniowane, bezsporne jednakże było, że od dnia 3 kwietnia 2016 r. mąż skarżącej nie uzyskiwał dochodu z tytułu zatrudnienia. Wykładnia celowościowa i systemowa nakazywała więc, aby dochody osiągane do tej daty uznać za utracone dochody w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro zatem utrata dochodu nastąpiła w kwietniu, a wniosek o zasiłek został złożony w maju to tym, samym, w ocenie skarżącej, prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków powinno zostać przyznane od maja 2016 r., W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd doszedł do wniosku, że w związku z faktem utraty prawa do pobierania wynagrodzenia ze stosunku pracy przez męża skarżącej z dniem 4 kwietnia 2016 r. co wynikało z przekroczenia okresów zasiłkowych (brak wynagrodzenia i usprawiedliwiona nieobecność w pracy potwierdzona została świadectwem pracy znajdującym się w aktach - k. 20), należało uznać, że z tym dniem dochód męża skarżącej został "utracony" w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji, skoro skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku w maju 2016 r. (k. 12 akt administracyjnych), a dochód męża z tytułu wynagrodzenia ze stosunku pracy został "utracony" w kwietniu 2016 r. to zasadniczo nie było przeszkód aby zasiłek rodzinny przyznać od 1 maja 2016 r. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych w razie utraty dochodu prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu, nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku. Kluczowa dla rozstrzygnięcia sporu jest wykładnia art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z powołanym przepisem utrata dochodu - oznacza utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organy interpretując powyższy przepis przyjęły, że aby dochód uznać za "utracony" musi nastąpić utrata "zatrudnienia" a więc ustanie stosunku pracy. Orzekający w sprawie Sąd zauważa jednak, że tego typu wykładnia jest zbyt wąska i w efekcie powoduje zafałszowanie rzeczywistej sytuacji dochodowej rodziny. W wyroku z dnia 14 listopada 2012 r., I OSK 759/12 (wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Skoro ustawodawca definiuje, że pod pojęciem utraty dochodu należy rozumieć utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to to ostatnie pojęcie obejmuje również utratę zatrudnienia lepiej płatnego na rzecz gorzej wynagradzanego, nawet jeżeli do tego doszło – tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – w drodze wypowiedzenia zmieniającego". Idąc tym tokiem rozumowania orzekający w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że dla interpretacji art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma rozstrzygającego znaczenia formalne rozwiązanie umowy będącej podstawą zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej), ale istotne jest czy zgodnie z obowiązującymi regulacjami (wynikającymi zarówno z przepisów prawa jak i zapisów umownych) członek rodziny wykonywał w ogóle pracę za którą przysługiwało mu wynagrodzenie za okres mający znaczenie dla obliczania dochodu przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych. Sąd ma świadomość, że powołane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest jednolicie reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 4 listopada 2011 r., I OSK 1047/11, gdzie sąd zwrócił uwagę, że przy zastosowaniu tego rodzaju wykładni również zmiana warunków pracy i płacy polegająca na podwyższeniu wynagrodzenia prowadziłaby do powiększenia uzyskanego dochodu). Niemniej jednak Sąd orzekający w niniejszym sporze zwraca uwagę na szczególność sytuacji rodziny skarżącej - utrata wynagrodzenia męża skarżącej od 4 kwietnia 2016 r. do 3 maja 2016 r. wiązała się z usprawiedliwioną nieobecnością w pracy (niezdolność do pracy i oczekiwanie na przyznanie renty), a więc niewykonywaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Trzeba też podkreślić, że zasadniczo mąż skarżącej faktycznie utracił zatrudnienie i nie wykonywał pracy zarobkowej zarówno w momencie złożenia wniosku, jak i w momencie orzekania o przyznaniu zasiłku. W rezultacie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, doszedł do wniosku, że powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2011 r., I OSK 1047/11 dotyczył innych sytuacji i nie był adekwatny do rozstrzyganego sporu. Sąd zaznacza, że zasiłki rodzinne są elementem systemu pomocy społecznej - ustawodawcy przysługuje więc w tym zakresie znaczna swoboda w wyborze form pomocy przyznawanej rodzinom znajdującym się w potrzebie (por. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, cytowane orzeczenia TK dostępne: www.ipo.trybunal.gov.pl). Jednocześnie jednak Trybunał Konstytucyjny orzekając w przedmiocie zgodności poszczególnych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją podkreśla, że wynik wykładni celowościowej przepisów tejże ustawy w większym stopniu realizuje prawo wyrażone w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji (prawo rodziny do pomocy ze strony państwa), co jest akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W konsekwencji, jak dodaje Trybunał Konstytucyjny, a co jest istotne, niezaprzeczalnym celem ustawy jest realizacja polityki społecznej, uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z przepisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi więc pozostawać w zgodzie z jego celem (por. wyrok TK z dnia 22 listopada 2016 r., SK 2/16). Słusznie więc skarżąca wskazywała na konieczność zastosowania celowościowej wykładni powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2007 r., I OSK 153/07 (akceptującego uznanie za "utratę dochodu" pozostawanie matki dziecka na bezpłatnym urlopie z powodu konieczności sprawowania nad nim osobistej opieki) wskazujący, że w art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych chodzi "(...) o dochody rzeczywiste, uzyskane faktycznie, a nie dochody prawdopodobne". Mając na uwadze powyższe wytyczne Trybunału Konstytucyjnego oraz powołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający Sąd uznał zaprezentowaną w niniejszym wyroku wykładnię art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych za prokonstytucyjną i zgodną z celami tejże ustawy. Tym samym Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni powołanego przepisu, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). W ponownym postępowaniu organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. W związku z koniecznością powtórzenia postępowania administracyjnego na skutek niniejszego wyroku nie miały znaczenia pozostałe zarzuty skarżącej dotyczące prawidłowego gromadzenia dowodów i udziału skarżącej w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Sąd uznał, że bezprzedmiotowe byłoby więc szczegółowe się do nich odnoszenie.