III SA/Kr 1469/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2023 r., nr SKO.UP./4121/180/2022 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz skierowania na badania psychologiczne I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w postanowieniu z dnia 27 czerwca 2023r., nr SKO.UP./4121/180/2022 utrzymało w mocy postanowienie Starosty Krakowskiego z dnia 10 października 2022 r., nr K.I.W.5430.5.83.6.2022 Ag o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie skierowania kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy oraz skierowania na badania psychologiczne w związku z przekroczoną dopuszczalną liczbą punktów karnych. W podstawie prawnej podano art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 148 oraz art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia 10 października 2022 r. Starosta Krakowski orzekł w sposób wyżej opisany. W uzasadnieniu Starosta wskazał, iż w dniu 28 stycznia 2022 r. B. K. zawnioskował o wznowienie postępowania administracyjnego w związku z faktem, iż dowody, na których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne są fałszywe. Zatem na jego wniosek w dniu 9 lutego 2022 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazano, że B. K. w dniu 2 marca 2022 r. złożył dokumenty w postaci: protokołu ogłoszenia wyroku w sprawie wykroczenia w Sądzie Rejonowym w Warszawie, gdzie figuruje nazwisko kierowcy jako obecnego na rozprawie oraz wydruk z protokołu z rozprawy w Krakowie z tego samego dnia i niewielką różniącą czasu, fotografie sprawcy czynu z dnia 17 marca 2014 r., oświadczenie sprawcy czynu z dnia 17 marca 2014 r. z własnoręcznym podpisem. Następnie B. K. zawnioskował również o przesłuchanie świadka p. T. Z. Organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie skierowania B. K. na badania psychologiczne oraz na egzamin sprawdzający kwalifikacje w związku z przekroczoną dopuszczalną liczbą punktów karnych toczy się od dnia 9 grudnia 2015 r. kiedy to na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie [...] zostały wszczęte postępowania w sprawie skierowania ww. na badania psychologiczne i na egzamin sprawdzający kwalifikacje oraz w sprawie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Następnie podano, że w dniu 1 marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało decyzje SKO.UP/4121/280/2017 utrzymującą w mocy skierowanie na badania psychologiczne oraz decyzję SKO.UP.4121/279/2017 utrzymującą w mocy skierowanie kierowcy na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje. Ustalono, że decyzje o skierowaniu na badania psychologiczne oraz na egzamin sprawdzający kwalifikacje stały się prawomocne. Prawidłowość wydania decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne oraz na egzamin sprawdzający kwalifikacje została zbadana przez sądy administracyjne i przeszła przez wszystkie instancje. Organ I instancji podniósł dalej, że zarzucane błędy w postępowaniu przed sądem karnym rejonowym w postaci okoliczności mającej znaczenie prawne, poprzez wskazanie w treści wyroku, że na czynność odczytania wyroku stawił się obwiniony B. K. były już badane przez właściwe organa tj. Prokuraturę Rejonową Warszawa Praga Południe. W ocenie organu, B. K. nie wskazał żadnych nowych dowodów w sprawie, co do której wnioskował o zawiadomienie prokuratury. W dalszym ciągu Kierowca powołuje się na te same dowody, przy czym jedynie wskazuje, iż miesiąc wcześniej dowiedział się, iż oświadczenie sprawcy czynu z dnia 17 marca 2014 r. winno być sporządzone w formie notarialnej lub z przyjęciem do protokołu przesłuchania. Jak wynika z całości akt sprawy B. K. fakt popełnienia przez innego kierowcę czynu z dnia 17 marca 2014 r. był podnoszony przez niego zarówno w pismach do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie, w postępowania przed sądami karnymi oraz w postępowaniu odwoławczym przed organami administracji samorządowej. Zatem, zdaniem organu, B. K. wiedział i podnosił tą okoliczność od kilku lat. Nie ma znaczenia, iż jak twierdzi przed miesiącem dowiedział się, iż winna ta okoliczność być stwierdzona w odpowiedniej formie. Żaden przepis Kodeksu Postępowania Administracyjnego nie narzuca takiej formy do złożenia oświadczenia, a oświadczenie innego kierowcy, iż to on jechał nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie skierowania na badania psychologiczne oraz w sprawie skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył B. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazało, że stosownie do art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Ponownie organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 2 lutego 2022 r. (data prezentaty Starostwa Powiatowego w Krakowie) B. K. wystąpił m.in. o wznowienie postępowania "w trybie art.145 k.p.a. bowiem dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe". B. K. wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny zignorował fakt fałszywych okoliczności na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, "pojazdem w dniu 17.03.2014 r. w W. ul. W. kierował T. Z., a nie moja osoba". Zawiadomieniem z dnia 9 lutego 2022 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją orzekającą o skierowaniu p. B. K. na badania psychologiczne dla kierowców. Organ I instancji wezwał wnioskodawcę o przesłanie dokumentów świadczących o tym, iż dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe oraz dokumentów stwierdzających, iż ww. wniósł podanie o wznowienie postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia kiedy dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W odpowiedzi na powyższe B. K. nadesłał m.in. wydruk z nagrania z posiedzenia w sprawie o sygn. akt [...] z dnia 23 września 2015 r., z którego wynika, iż posiedzenie rozpoczęto o godz. 10.14 i "za obu pozwanych staje pełnomocnik r. pr. B. K.". Rejestrację zatrzymano w dniu 23 września 2015 r. o godz. 11.14. Wydruk z ogłoszenia wyroku w sprawie o wykroczenie dnia 23 września 2015 r. w sprawie o sygn. akt [...] Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Południe, III Wydziału Karnego, którego wynika, iż sprawę wywołano o godz. 11.55 i stawił się osobiście obwiniony p. B. K. Pan B. K. przesłał także wydruk podpisanego oświadczenia p. T. Z. z dnia 18 kwietnia 2016 r., z którego wynika, iż to on w dniu 17 marca 2014 r. o godz. 15.57 kierował samochodem marki Ford o nr rej. [...] na ul. T. l dz. W. w W. Pan B. K. wskazał, iż podanie o wznowienie postępowania wnosi w dniu 28 stycznia 2022 r., czyli w ciągu miesiąca od dnia 5 stycznia 2022 r, kiedy dowiedziałem się, że oświadczenie sprawcy czynu powinno być w formie notarialnej albo przyjęciem zeznań sprawcy do protokołu." SKO wskazało, iż okoliczność polegająca na kwestionowaniu przez B. K. popełnienia przez niego wykroczenia w dniu 17 marca 2014 r. w wyżej opisanej lokalizacji w Warszawie była już kwestionowana przez niego w prowadzonym przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Pragi-Południe postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 23 września 201 5 r., sygn. akt [...]. Tak więc upłynął już miesięczny termin od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Okoliczność ta była znana p. B. K. w 2015 r. Podnoszona przez wnioskodawcę okoliczność sporządzenia oświadczenia w formie aktu notarialnego nie ma znaczenia dla sprawy, liczy się natomiast moment dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W piśmie z dnia 13 sierpnia 2023 r. skarżący wniósł skargę na ww. postanowienie SKO w Krakowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie art. 9, 11,75,77,78 w zw. z art 148 § 1 i art. 145 § 3 k.p.a. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że SKO w Krakowie, analogicznie jak organ l instancji, powiela jedynie formalistycznie zapisy o prawomocnych i wykonalnych wyrokach sądów w Warszawie ( sygn. akt [...]) oraz trybie bezkrytycznego i bezrefleksyjnego rzekomo wydawania decyzji przez Starostę w zakresie kierowania na badania i egzamin kontrolny, ilekroć organ policji skieruje taki wniosek, a obowiązkiem Starosty jest sprawdzenie w oparciu o przepisy i zasady prawa administracyjnego czy w istocie doszło do przekroczenia punktów karnych i czy przekroczenie zostało poprawnie przypisane. Jeżeli w aktach sprawy zalega oświadczenie faktycznego sprawcy wykroczenia, to organ administracji nie może tego faktu zignorować tylko ten fakt zbadać ( art. 75 i 77 k.p.a.). Także z uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 137/14 wynika, że decyzja o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wydane na podstawie art. 99 ust 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami nie ma charakteru związanego, co powinno również oznaczać, że i skierowanie w trybie art. 130 ust 1 prawa o ruchu drogowym nie ma charakteru związanego. W ocenie skarżącego, przyjęcie przez SKO, że Starosta jest zawsze " związany" wnioskiem policji, oznaczać by musiało, że nie ma żadnej weryfikacji i kontroli tego, co " przypisze" organ kontroli, czyli policja, szczególnie że o " przypisaniu" punktów karnych zainteresowany kierowca mógłby się dowiedzieć dopiero po dłuższym okresie albo z zaskoczenia, gdyż dopiero np. podczas kontroli policji przy okazji innego zdarzenia drogowego. SKO w Krakowie stwierdziło także, że dla przedmiotowej sprawy, a szerzej rzecz ujmując dla sytuacji faktycznej i prawnej kierowcy, którego skazano za wykroczenie, a następnie w wyniku upływu czasu, nastąpiło zatarcie skazania - fakt zatarcia skazania nie znajduje zastosowania, choć wiadomo, że zatarcie skazania oznacza brak kary i czynu, zatem i podstaw do egzekwowania decyzji administracyjnej do kierowania na egzamin kontrolny oraz badania sprawdzające kwalifikacje. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest postanowienie organu II instancji wydane w związku z wniesionym zażaleniem od postanowienia organu I instancji orzekającego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania w opisanym przedmiocie sprawy, kontroli sądu podlegała wyłącznie legalność uznania, iż w sprawie zaistniała negatywna przesłanka do zastosowania instytucji wznowienia postępowania czyniąca je niedopuszczalnym. Poza kontrolą sądową pozostała natomiast ocena, czy wystąpiła podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., a przede wszystkim merytoryczna ocena wydanych decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne oraz o skierowaniu kierowcy na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd będąc przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia związany granicami sprawy, nie jest jednak związany graniami skargi, to jest zawartymi w niej zarzutami i wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną. Reaguje zatem na uchybienia popełnione przy wydawaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia także niedostrzeżone przez podmiot wnoszący skargę, uwzględniając materiał zawarty w aktach sprawy. Sąd stwierdził, że zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie wydane zostały bowiem z naruszeniem art. 62 k.p.a. wpływającym na ich treść. Istotą postępowania administracyjnego jest, iż toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.). Obowiązuje więc zasada "jedna sprawa – jedna decyzja." Sąd w całości podziela pogląd WSA w Krakowie zawarty w w prawomocnym wyroku z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1107/20: "w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada jedna sprawa – jedno postępowanie (wyjątek od tej zasady statuuje art. 62 k.p.a.), toteż generalnie nie ma podstaw do łączenia kilku spraw w jednym postępowaniu ani do "dołączania" nowej sprawy do toczącego się już postępowania we wcześniej zawisłej sprawie o ukształtowanych granicach faktycznych i prawnych". Tymczasem rozpatrując wniosek skarżącego o wznowienie postępowania z 28 stycznia 2022 r. (k. 345 a.a.) organy nie dostrzegły, że w istocie dotyczy on wznowienia postępowania w dwóch sprawach zakończonych dwoma decyzjami ostatecznymi i organ I instancji załatwił go jednym postanowieniem, zaś organ odwoławczy postanowienie to, uznając za prawidłowe, utrzymał w mocy. Co więcej organ I instancji organ I instancji w piśmie z 9 lutego 2022 r. (k. 346 a.a.) zawiadomił skarżącego tylko o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego ostatecznej i prawomocnej decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne dla kierowców. Brak jest zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego ostatecznej i prawomocnej decyzji w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Jedynym przepisem kodeksu postępowania administracyjnego pozwalającym organowi na połączenie w jednym postępowaniu różnych spraw jest art. 62 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż "jednej strony". Z powyższego unormowania nie wynika możliwość wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania, w tym także w sprawie wznowieniowej, dotyczącego dwóch lub więcej spraw tej samej strony. Jest w nim mowa o więcej niż jednej stronie. Chodzi tu nadto o dopuszczenie prowadzenia jednego postępowania w odniesieniu do więcej niż jednej strony, gdy prawa i obowiązki stron wynikają m.in. z tego samego stanu faktycznego. Dodatkowo podnieść należy, że ujęte w art. 62 k.p.a. tzw. współuczestnictwo formalne polegające na łącznym prowadzeniu w wielu sprawach administracyjnych jednego postępowania, nie zwalnia jednak organu z obowiązku wydania w każdej z tych spraw odrębnego rozstrzygnięcia, a każda ze stron jest wówczas adresatem rozstrzygnięcia w swojej sprawie. W prawomocnym wyroku, który zapadł w sprawie w dniu 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1020/13 WSA zwrócił uwagę, że przepisy K.p.a. nie dopuszczają wznowienia i prowadzenia jednego postępowania w dwóch sprawach zakończonych dwoma odrębnymi decyzjami administracyjnymi. Fakt bowiem wydania na skutek jednego wniosku dwóch decyzji spowodował powstanie dwóch spraw administracyjnych dotyczących jednej strony. Nie można było wznowić jednym postanowieniem postępowania zakończonego dwoma ostatecznymi decyzjami o przyznaniu zasiłku stałego a następnie jednym rozstrzygnięciem uchylać decyzje i orzekać w obu odrębnych sprawach z udziałem jednej strony. WSA podkreślił, że żaden z przepisów K.p.a., w tym w szczególności art. 62 nie dopuszcza orzekania jedną decyzją o legalności dwóch odrębnych decyzji ostatecznych (WSA w Rzeszowie w wyroku z 12 kwietnia 201 6r., sygn. akt II SA/Rz 1118/15, baza CBOIS). Taki też pogląd w kwestii przesłanek i zasad stosowania art. 62 k.p.a. prezentowany jest w judykaturze orzeczniczej (vide wyroki NSA z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, z dnia 7 kwietnia 2006 r. I OSK 687/05, wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2006 r. IV SA/Wa 152/06 i z dnia 19 września 2007 r. III SA/Wa 936/07, WSA w Gliwicach z 10 lipca 2008 r., II SA/GL 199/08, WSA w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2008 r. II SA/Rz 164/08, WSA w Bydgoszczy z 21 lipca 2010 r., II SA/Bd 325/10). Uznając, że nie istniały przesłanki do łącznego rozpoznania i wydania jednego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania z dnia 28 stycznia 2022 r. Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 1634 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zadaniem organu I instancji będzie rozdzielenie postępowań i wydanie kończących je odrębnych rozstrzygnięć. Wobec powyższego, za przedwczesne należało uznać odnoszenie się do zarzutów i argumentacji skargi. Prowadząc ponowne postępowanie organ uwzględnieni ocenę prawną wyrażoną przez Sąd. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.