III SA/Kr 1470/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna, Sędziowie Sędzia WSA Halina Jakubiec, Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.), Protokolant Aleksandra Grabiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania do zakupu zestawu komputerowego z drukarką uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadnienie: Decyzją z dnia [...] 2016 r. ([...]) na podstawie art. 104, 107 kpa oraz art. 35 a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721) oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 926) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 4 lutego 2016 r. o dofinansowanie ze środków PEFRON Likwidacji barier w komunikowaniu się Prezydent Miasta odmówił J. B. przyznania dofinansowania do zakupu zestawu komputerowego z drukarka – likwidacja barier w komunikowaniu się. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 4 lutego 2016 r. (data wpływu) J. B. złożył wniosek o dofinansowanie ze środków PEFRON zakupu zestawu komputerowego z drukarką w ramach likwidacji barier w komunikowaniu. Do wniosku dołączono fakturę oraz zaświadczenie lekarskie. W tym samym dniu organ poinformował wnioskodawcę, że wniosek zostanie rozpatrywany po otrzymaniu z Funduszu informacji o wysokości środków oraz podjęciu przez Radę Miasta uchwały w sprawie określenia rodzajów zadań i wysokości środków PEFRON przypadających wg algorytmu w 2016 r. na realizację zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych w Gminie. Wnioskodawca uzupełnił swój wniosek w dniu 8 lutego 2016 r. o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, a w dniu 1 marca 2016 r. zaświadczenie lekarskie wystawione przez lekarza specjalistę. Pismem z dnia 29 kwietnia 2016 r. poinformowano wnioskodawcę, iż wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie z uwagi na wyczerpanie środków finansowych przeznaczonych na realizację zadania likwidacja barier w komunikowaniu się. Nadto organ wyjaśnił, że w dniu 30 marca 2016 r. w Rada Miasta podjęła uchwalę, w której przeznaczyła na realizację zadania likwidacja barier w komunikowaniu się w bieżącym roku kwotę 218 307,05 zł. Do dnia 30 marca .2016 r. złożono łącznie 382 wnioski, z czego pozytywnie rozpatrzono 83 wnioski osób niepełnosprawnych, na które wystarczyło środków. W związku z powyższym organ poinformował wnioskodawcę, ,że jego wniosek nie może być pozytywnie rozpatrzony z uwagi na wyczerpanie limitu środków finansowych przeznaczonych na realizacje zadania i wskazał grupę osób niepełnosprawnych wymienionych w przyjętych zasadach hierarchii w danym roku. Jednocześnie podkreślono, że ważąc słuszny interes stron oraz interes społeczny należy zabezpieczyć środki finansowe przede wszystkim na dofinansowanie do : zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze, zaopatrzenie w sprzęt rehabilitacyjny. Mając na uwadze powyższe oraz treść przepisu ar§ 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych odmówiono dofinansowania zakupu zestawu komputerowego z drukarką. Dodał, że ponowne rozpatrzenie wniosku będzie możliwe jedynie w przypadku pozyskania dodatkowych środków finansowych pochodzących z rezygnacji z dofinansowanie innych osób niepełnosprawnych, którym to dofinansowanie zostało przyznane. Decyzją z dnia 10 sierpnia 2016 r. ([...]) po rozpatrzeniu odwołania J. B., działając na podstawie art. 35 a ust. 1 pkt 7 lit. d, art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudniania osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm.) , §6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze Środków PEFRON (Dz. U. z 2015 r., poz. 926 ze zm.) oraz art. 138 §1 pt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, co następuje: Podstawą prawną przyznania świadczeń pieniężnych i rzeczowych dla osób niepełnosprawnych jest ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Z ustawy tej wynika, że dofinansowanie do likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych, należy do zadań powiatu (art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d). Natomiast szczegółowy tryb postępowania i zasady dofinansowania zostały określone w wydanym na podstawie tej ustawy Rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002r. w sprawie, w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PEFRON (Dz. U. z 2015 r. poz. 926 ze zm.). Zgodnie z art. 35a ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, Rada Powiatu w formie uchwały określa zadania i wysokość środków finansowych, na które przeznacza środki przekazane przez pełnomocnika samorządom powiatowym. W związku z powyższym, w uchwale z dnia 30 marca 2016 r. Rada Miasta przeznaczyła na realizację zadania likwidacja barier w komunikowaniu się w bieżącym roku kwotę 218 307,05 zł. Do dnia 30 marca 2016 r. złożono łącznie 382 wniosków z czego pozytywnie rozpatrzono 83 wnioski osób niepełnosprawnych. Środki z PFRON winny być rozdzielane jak największej liczbie uprawnionych, a rozmiar dofinansowania będzie zawsze przedmiotem uznania organu, aczkolwiek uznanie takie nie może być dowolnością. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2000 r. (I SA 945/00), działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Ponadto uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Organy administracyjne dysponując określonymi, funduszami na realizację zadań - w tym na zadania z § 6 ww. rozporządzenia winny rozdzielić je jak największej liczbie uprawnionych.( por. II SA/Bd 811/12). Organ nie może więc zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości, a przyznając określone świadczenia musi kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniać potrzeby osób korzystających z pomocy. Wedle organu odwoławczego, organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Wyjaśnił bowiem w decyzji, iż z uwagi na podjętą uchwałę posiada znacznie mniej środków na realizację zadania z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych, sposób podziału środków i wprowadzone kryteria rozdziału oraz hierarchię przyznawania dofinansowania. Na powyższe rozstrzygnięcie J. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podnosząc, że wskazana hierarchia przyznawania dofinansowania w praktyce oznacza wyeliminowanie skarżącego "poza nawias uprzywilejowanych" i stanowi dyskryminację innych niepełnosprawnych. Dodał, że powoływanie się na niemożność zaspokojenia jego potrzeb z uwagi na niewystarczające zasoby Skarbu Państwa w istocie naraża Skarb państwa na dodatkowe uszczuplenia związane z występowaniem niezadowolonych stron do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W wyniku tak przeprowadzonej kontroli Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Analizując przedmiotowa sprawę wskazać należy, że organy orzekające wyjaśniły, że 30 marca 2016 r. została podjęta uchwała Rady Miasta, którą na realizacje zadania likwidacja barier w komunikowaniu się w bieżącym roku przeznaczono kwotę 218 307,05 zł. Dodały, że do dnia 30 marca 2016 r. złożono łącznie 382 wnioski, z czego pozytywnie rozpatrzono 83 wnioski osób niepełnosprawnych, na które wystarczyło środków. Z treści rozstrzygnięć organów obu instancji wynika nadto, że przedmiotowy wniosek nie mógł być "pozytywnie rozpatrzony" z uwagi na wyczerpanie limitu środków finansowych przeznaczonych na realizacje zadania. Z drugiej strony organy poinformowały, że w sytuacji gdyby ośrodek dysponowała wystarczająca ilością środków finansowych wniosek skarżącego "byłby przedmiotem weryfikacji" po zabezpieczeniu potrzeb grupy osób niepełnosprawnych wymienionych w przyjętych zasadach w hierarchii w danym roku, wskazując na przyjętą hierarchię przyznawania dofinansowania. W pierwszej kolejności rozpatrywano wnioski dzieci i młodzieży w wieku do 16 lat; osobom w wieku do 18 lat uczącym się i nie pracującym bez względu na stopień niepełnosprawności; osobom niewidomym, głuchym lub osobom ze schorzeniami uniemożliwiającymi samodzielne poruszanie się (w szczególności uniemożliwiające wychodzenie z domu). Z kolei ważąc słuszny interes stron oraz interes społeczny wedle organów orzekających należało zabezpieczyć przede wszystkim środki finansowe na dofinansowanie do zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze, zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny. W ocenie organów są to zadania priorytetowe zapewniające najbardziej niezbędne środki pomocy, co się zaś tyczy przedmiotowego wniosku to jego rozpatrzenie będzie możliwe jedynie w przypadku pozyskania dodatkowych środków finansowych pochodzących z rezygnacji z dofinansowania innych osób niepełnosprawnych, którym to dofinansowanie zostało przyznane i to według omówionej powyżej hierarchii. Z takim stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić w świetle obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych. Warunki przyznawania świadczeń ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) na dofinansowanie do zakupu sprzętu komputerowego ustawodawca określił w art. 10e ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 127, poz. 721), warunkując uprawnienie do tego świadczenia od spełnienia kryterium niepełnosprawności oraz kryterium dochodowego. Szczegółowe warunki, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 23). Zgodnie z § 6 pkt 2 ww. rozporządzenia o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się na likwidację barier w komunikowaniu się i technicznych - osoby niepełnosprawne, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności. Z kolei §11 tego aktu określa co powinien zawierać wniosek osoby niepełnosprawnej o dofinansowanie ze środków Funduszu. Uzyskanie dofinansowania wskazanego we wniosku następuje natomiast na podstawie umowy cywilnoprawnej (§14 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy wniosek spełniał wymogi formalne, w związku z czym winien być poddany weryfikacji zgodnie z ww. przepisami. Tymczasem, lektura uzasadnienia decyzji organu pierwszej jak i II instancji wskazuje, że przedmiotowy wniosek w ogóle nie został poddany weryfikacji, co skutkuje naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 i 80. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno bowiem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W przeciwnym wypadku organ naraża się na skuteczny zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz wadliwie sporządzonego uzasadnienia (art. 107 § 3 kpa.), a zatem dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie za podstawę odmowy przyznania dofinansowania J. B. podano niewystarczającą ilość środków finansowych będących w dyspozycji organu, a wymagającą dokonania wyboru potrzeb niepełnosprawnych najbardziej potrzebujących. Oba organy powoływały się przy tym na hierarchię potrzeb osób niepełnosprawnych według zasad opisanych w zarządzeniu Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 4 lutego 2016 r. Organy administracji w ogóle nie przeanalizowały wniosku, ani dołączonego do niego zaświadczenia lekarskiego. Tymczasem z przedłożonej dokumentacji wynika, że skarżący jest osobą umiarkowanie niepełnosprawna, ale jego potrzeba nie jest związana bezpośrednio z charakterem jego niepełnosprawności lecz z dodatkowych schorzeń uniemożliwiających mu samodzielne poruszanie się, w szczególności uniemożliwiających wychodzenie z domu i kontaktowanie się z otoczeniem. Według powoływanego zarządzenia takie osoby, przynajmniej formalnie, otrzymują pierwszeństwo w dofinansowaniu. Nadto, wskazać należy, że zarządzenie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie jest aktem prawa, ale stanowi materiał pomocniczy, służący ustalaniu hierarchii potrzeb osób niepełnosprawnych. Stosowanie się do niego nie powinno więc powodować, że umkną z pola widzenia przesłanki prawne wynikające z rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002. Przepisy tego aktu, jak podano na wstępie stanowią, że ze środków Funduszu mogą być finansowane w części lub całości zadania polegające m. in. na likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych "w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych" (§2 pkt 4 rozporządzenia), a o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli "ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności" mogą ubiegać się – na likwidacje barier w komunikowaniu się - osoby niepełnosprawne, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności (§ 6 pkt 2 rozporządzenia). Przepisy prawa nie wykluczają więc osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z grona potencjalnych beneficjentów pomocy z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Przedstawiając powyższe wyjaśnienia, Sąd nie deprecjonuje jednak podniesionego przez organy argumentu o braku środków finansowych na wsparcie wszystkich niepełnosprawnych oraz konieczności ustalenia hierarchii potrzeb, które mogą zostać zaspokojone. Dlatego niniejszego wyroku nie należy odczytywać jako nakazującego pozytywne rozpatrzenie wniosku J. B. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji winny jednak wnikliwie zbadać zgłoszoną przez skarżącego potrzebę w kontekście jego stanu zdrowia i przyjąć na tej podstawie obiektywne ustalenia. Z wymienionych względów Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.