III SA/Kr 1473/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 października 2017 r. znak [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną przez L. M. (dalej skarżący), decyzją z dnia 4 października 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4, art. 8 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1769, dalej zwanej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r. nr [...] o przyznaniu skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego na zaspokojenie innych potrzeb (częściowy zakup opału, lekarstw i środków czystości) w wysokości 300 zł jednorazowo w dniu 25 sierpnia 2017 r. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący złożył w dniu 3 sierpnia 2017 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej prośbę o pomoc finansową na zakup opału na zimę, lekarstw, środków czystości. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] orzekł o przyznaniu skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego na zaspokojenie innych potrzeb (częściowy zakup opału, lekarstw i środków czystości) w wysokości 300 zł jednorazowo w dniu 25 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego (w dniu 10 sierpnia 2017 r. w miejscu zamieszkania skarżącego) ustalono, iż skarżący jest osobą z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, a dochód jego nie przekracza kryterium dochodowego, ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ źródłem utrzymania skarżącego jest zasiłek stały w wysokości 604 zł. Wójt, uwzględniając powyższe ustalenia, postanowił, na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, przyznać pomoc we wnioskowanej formie. Jak podniósł: "Ustalając wysokość wnioskowanego świadczenia, wzięto pod uwagę, stosownie do treści art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej Pana uprawnienia, zasoby i możliwości oraz możliwości finansowe GOPS." Z uwagi na ważny interes strony, tj. konieczność natychmiastowego zapewnienia pomocy, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołując się od powyższej decyzji, skarżący podniósł, że decyzja ta uwłacza zasadom Konstytucji. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 4 października 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO, podkreśliło uznaniowy charakter decyzji z art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Wskazało, że ustaliło, iż skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i utrzymuje się ze środków pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego w kwocie 604 zł. Dochód skarżącego nie przekracza tym samym kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jak podniosło SKO, z akt sprawy wynika, że skarżący jest osobą bierną zawodowo, nie posiada świadczeń emerytalno–rentowych i jak wynika z wywiadu środowiskowego jest osobą roszczeniową oraz trudną we współpracy. W miesiącu kwietniu 2017 r. skarżący odmówił przyjęcia świadczenia w formie zasiłku okresowego i nadal nie jest nim zainteresowany, gdyż jego wysokość uwłacza jego godności. Kolegium podkreśliło zatem regulacje art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, określającego sytuacje, w których organ administracji może także ograniczyć lub odmówić udzielenia pomocy społecznej osobom i rodzinom spełniających ustawowe kryteria i do takich należy brak współpracy osoby lub rodziny korzystającej z pomocy społecznej z ośrodkiem pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Niezależnie od powyższego Kolegium podniosło, że skarżącemu przyznano pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 93 zł na miesiąc sierpień i 90 zł na miesiąc wrzesień. Skarżący otrzymuje także zasiłek stały w kwocie 604 zł. W końcowym fragmencie uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że rozumiejąc trudną sytuację skarżącego zaznacza, że decyzja ta nie stanowi przeszkody do złożenia kolejnego, ale umotywowanego wniosku o przyznanie pomocy, którego skuteczność zależy od współpracy z ośrodkiem pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podniósł, że SKO, powołując kolejne ustawy, całkowicie pominęło art. 67 Konstytucji oraz fakt, iż Wójt pozbawił go elementarnej pomocy humanitarnej, energetycznej i zdrowotnej oraz socjalnej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie z powodów podniesionych w skardze. Podstawę prawną (materialnoprawną) kwestionowanej przez skarżącego rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowił art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz.U. z 2017 r., poz. 1769, dalej zwanej ustawą o pomocy społecznej). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Ze wskazanej regulacji jasno zatem wynika, że przyznanie zasiłku celowego leży w granicach, tzw. uznania administracyjnego, co trafnie podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Istotnie, działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności, bo możliwość wyboru przez organ spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw. Doznaje ono zatem ograniczenia postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7, uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), jak i zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej, wskazanymi w art. 2 i 3 oraz w art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Postanowienia artykułów: 7 i 77 § 1 k.p.a. nakazują więc organom respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Ustalenie treści interesu publicznego w konkretnej sprawie administracyjnej wiązać się będzie z celami regulacji prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia takiej sprawy. Rzeczywiście, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna, jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy, ma więc charakter wsparcia osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są natomiast zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co wynika z postanowień art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie będzie mogła być więc uznana za dowolną wtedy, gdy orzekający organ ustali zgodnie z artykułami: 7, i 77 § 1 k.p.a. wszystkie istotne okoliczności dla treści rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej wykazując przewagę bądź to indywidualnego interesu beneficjenta biorącego górę nad interesem publicznym przy uwzględnieniu celów i zasad pomocy społecznej, bądź na odwrót, wykazując przewagę interesu publicznego nad indywidualnym beneficjenta, także wskazując na cele i zasady pomocy społecznej za tym przemawiające. W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie zarówno SKO, jak i organ I instancji, mimo wydania pozytywnej dla skarżącego decyzji, przekroczyły jednak ramy uznania administracyjnego, naruszając postanowienia artykułów: 7, 77 § 1, 80 k.p.a., sprzeniewierzając się także celom i zasadom pomocy społecznej, wskazanych w artykułach: 2, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Z faktu, że skarżący składa szereg żądań, nie można już wyciągać negatywnych dla beneficjenta konsekwencji i argumentować, zasłaniając się w tym względzie celami i zasadami pomocy społecznej oraz wskazaniem ograniczonych środków finansowych jakimi ośrodek pomocy społecznej na te cele dysponuje. Aby tego rodzaju decyzja wydawana w przedmiocie udzielenia żądanej pomocy w formie zasiłku celowego z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, nie była oceniona jako dowolna, organ uzasadniając udzielenie wnioskującemu pomocy w określonej wysokości, nie może posługiwać się ogólnymi stwierdzeniami będącymi li tylko powtórzeniem treści art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, wskazującymi cele i zasady udzielania tej pomocy. Uzasadnienie decyzji uznaniowej spełnia zatem niezmiernie ważną rolę. To z motywów w nim przedstawionych ma bowiem wynikać z jakich powodów organ dał pierwszeństwo interesowi indywidualnemu beneficjenta nad interesem publicznym, bądź na odwrót. Uzasadnienie decyzji uznaniowej w przedmiocie zasiłku celowego powinno zatem zawierać wyczerpującą i rzetelną analizę okoliczności mających wpływ na wydane rozstrzygniecie, w tym wskazanie i analizę okoliczności, które spowodowały bądź odmowę przyznania pomocy, bądź ograniczenie jej zakresu. Bezsprzecznie wskazanie przez organ I instancji w tym przypadku jedynie numerów artykułów: 2 i 3 ustawy w ogóle nie spełnia wymogów art. 103 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji w ogóle zatem nie uzasadnił dlaczego uznał, że przyznana skarżącemu pomoc w postaci zasiłku celowego w wysokości 300 zł jednorazowo jest adekwatną do sytuacji w jakiej się on znajduje. Nie wiadomo co zdecydowało, że organ I instancji udzielił skarżącemu pomocy jedynie w takiej, a nie innej wysokości, zwłaszcza, iż podczas wywiadu środowiskowego, na który powołał się organ, ustalono, że miesięczne wydatki skarżącego, przy kwocie uzyskiwanego dochodu w wysokości 604 zł miesięcznie, kształtują się w kwocie 432,77 zł., co z wyliczeń matematycznych pozostawia skarżącemu do dyspozycji jedynie wolną kwotę 171,23 zł na miesiąc! Dodając do tego kwotę zasiłku w wysokości 90 zł, przyznanego przez organ skarżącemu "na żywność" na ten miesiąc, daje mu do dyspozycji kwotę 261,23 zł, a więc - 8,70 zł na dzień. W ogóle tego aspektu nie dostrzegł ani organ I instancji, ani SKO. O ile zrozumiałe jest, że organ przyznając wnioskodawcy pomoc w określonej wysokości musi mieć także na względzie nie tylko ilość ubiegających się o nią beneficjentów, ale także i ilość środków, jakimi dysponuje organ na te cele. Zauważyć jednak należy, że udzielanie beneficjentom pomocy społecznej w formach przewidzianych przez ustawę nie może polegać na swego rodzaju automatyzmie działania organu. Ilość przyznanych kwot zasiłków danej osobie może mieć jedynie pośrednie znaczenie w procesie decyzyjnym, czy w tej aktualnej sytuacji, w jakiej znajduje się wnioskujący, organ, biorąc pod uwagę zasoby i możliwości oraz sytuację beneficjenta, może mu przyznać pomoc w określonej wysokości, czy też przez wzgląd na sytuację innych osób, także ubiegających się o pomoc, powinien wysokość pomocy nieco obniżyć przyznając priorytet wsparcia na rzecz innym osób, znajdującym się w dużo gorszej obecnie sytuacji niż, ten, którego sytuację aktualnie analizuje. Musi przy tym, tak rozdysponować posiadane środki, aby nie zachwiać ogólnym rachunkiem pomiędzy liczbą potrzebujących, a wysokością posiadanych środków finansowych. Prawdą jest, że stwierdzenie okoliczności braku współdziałania z pracownikami socjalnymi, może być podstawą odmowy udzielenia pomocy społecznej, zgodnie ze wskazanym art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślić jednakże należy, że tego rodzaju działanie podlega ocenie organów pomocy społecznej. Już z treści przeprowadzonego w niniejszej sprawie wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący pozostaje w stałym leczeniu specjalistycznym, a z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że wskazane jest leczenie poradni zdrowia psychicznego. W tym kontekście w pełni podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku z 31 marca 2008 r.; sygn. akt III SA.Kr 934/06, publik. w LEX nr 495190, że "Z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami, zwłaszcza osobami uzależnionymi czy niepełnosprawnymi intelektualnie", czy też jak w tym przypadku dotkniętymi chorobą. Podkreśla się wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w tego rodzaju sprawach, że nawet trudność relacji pracownika socjalnego z beneficjentem, czy nawet jego roszczeniowy charakter, muszą ulec pewnemu złagodzeniu w sytuacji, gdy pomoc państwa powinna mu zostać udzielona, bo bez niej nie będzie w stanie egzystować. Wobec tego stwierdzenie Kolegium, że skarżący jest osobą bierną zwłaszcza w kontekście sytuacji zdrowotnej skarżącego pozostawia wiele do życzenia. Także i Kolegium zatem nie wskazało, jakimi kryteriami kierowało się przy ocenie prawidłowości rozstrzygnięcia tej sprawy dochodząc do stwierdzenia, że stanowisko Kolegium w kwestii rozstrzygnięcia i wysokości przyznanej pomocy, jest zbieżne ze stanowiskiem organu I instancji. Skoro żądanie skarżącego obejmowało cele mieszczące się w pojęciu "niezbędnej potrzeby bytowej", o której mowa w art. 39 ustawy, bo skarżący domagał się przyznania mu pomocy "na opał", na leki i środki czystości, to obowiązkiem organów było ustalenie rzeczywistej sytuacji w tym zakresie. Nie jest wiadomym, mimo przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nawet w jaki sposób ogrzewany jest dom skarżącego, czy skarżący ogrzewa go piecem, czy też zamontowane jest w nim ogrzewanie elektrycznie bądź inne. Nie jest wiadome jakie leki są niezbędne skarżącemu, czy są to leki związane z jego leczeniem, które powinien przyjmować regularnie i służą one utrzymaniu go w odpowiednim stanie zdrowia, czy też nie. W tym zakresie można nawet zwrócić się do odpowiedniego lekarza, czy lekarzy u których leczy się beneficjent. Nic nie wiadomo też w kwestii, jakich środków czystości skarżący potrzebuje. Dopiero rzeczywiste ustalenia organów w tym względzie mogą dać odpowiedź, czy przyznana skarżącemu jednorazowa kwota 300 zł na te cele jest kwotą adekwatną, czy też zupełnie abstrakcyjną. W kontekście stwierdzenia w protokole z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że skarżący odmówił "przyjęcia" zasiłku okresowego organ oceniając zatem sytuację materialną skarżącego powinien był wybrać sposób i formę pomocy najbardziej dla niego adekwatną, zważając jednocześnie na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji, uwzględniając przy tym wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, starając się przy tym, co ważne, wytłumaczyć skarżącemu, na ile to tylko możliwe cele i zasady pomocy społecznej. Być może tego elementu w tym przypadku zabrakło. Zawsze trzeba dążyć do przedstawienia instytucji pomocy społecznej w sposób najbardziej zrozumiały dla danego beneficjenta, chyba, że kwestia porozumienia na linii beneficjent – organ, jest już zupełnie niemożliwa, to wówczas pozostaje organowi jedynie rozważenie kwestii, czy pomimo tego, pomoc takiemu beneficjentowi powinna być udzielona. Zasadnie stwierdza WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 394/17; Lex nr 2380091, że: "(...) Mogą jednak wystąpić sytuacje nadzwyczajne, gdy uzasadnione będzie wyposażenie danej osoby w pomoc celową, chociażby nawet w danym okresie występowały okoliczności przemawiające na niekorzyść wnioskodawcy, takie jak korzystanie z szerszego finansowania innych potrzeb, a nawet brak należytej współpracy osoby z instytucją pomocy społecznej." Skarżący natomiast musi równocześnie zrozumieć, że pomoc społeczna ze swej istoty nie może stanowić źródła utrzymania, bo z założenia ma jedynie stanowić pomoc w przezwyciężeniu trudności, jakich dana osoba przy wykorzystaniu swoich zasobów i możliwości nie jest w stanie przezwyciężyć dla tego też organ ma prawo dokonywać wyważenia pomiędzy interes skarżącego, a interesem publicznym (innych osób) w zakresie posiadanych możliwości i środków. W ponownym rozpatrzeniu zatem sprawy organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę powyższe wskazania, jak i mieć na uwadze, że nie może dojść do materialnoprawnego pogorszenia sytuacji skarżącego co do zasady, jak i co do wysokości przyznanej mu dotychczas pomocy. Wbrew więc twierdzeniom organów doszło do przekroczenia ram uznania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku zebrania wszystkich dowodów w celu ustalenia istnienia przesłanek do przyznania skarżącemu pomocy w wysokości jedynie 300 zł jednorazowo, co stanowi naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80, 107 § 3 k.p.a., ale także art. 2 i 3 oraz 4 ustawy o pomocy społecznej. Podjęte decyzje, wskutek braku wskazania obiektywnych i weryfikowalnych okoliczności faktycznych, które determinowały podjęte rozstrzygnięcie, należało więc ocenić jako wydane całkowicie arbitralnie. Mając na względzie powyższe uchybienia organów przepisom postępowania administracyjnego, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł, jak sentencji wyroku.