III SA/Kr 1477/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Zięba Sędziowie WSA Jakub Makuch WSA Michał Niedźwiedź (spr.) Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 września 2025 r. nr WP-VII.8641.132.2025 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. 1.1. M. W. – nazywana dalej "Skarżącą", złożyła 16 czerwca 2025 r. wniosek o rejestrację jej jako osoby bezrobotnej. 1.2. Decyzją z 22 lipca 2025 r. Prezydent Miasta Krakowa przyznał Skarżącej status bezrobotnej, odmówił jej jednak prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 2 pkt 1, art. 38 ust. 1 pkt 14 lit. a) i d) oraz art. 218 ustawy z 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz. U. z 2025 r., poz. 620; dalej jako "u.r.p."). W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że z "przedstawionych dokumentów" wynika, iż "suma okresów, o których mowa w art. 218 ww. ustawy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest niższa niż 365 dni lub podstawą wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy jest kwota niższa od minimalnego wynagrodzenia, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych." (k. 35 akt administracyjnych). 1.3. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, decyzją z 11 września 2025 r. (nr WP-VII.8641.132.2025), Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 218 ust. 1 pkt 1 oraz art. 218 ust. 2 pkt 3 u.r.p. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku, od 15 grudnia 2023 r. do 31 października 2024 r. Skarżąca zatrudniona była na podstawie umowy o pracę w wymiarze ¾ etatu Przy czym, zgodnie z oświadczeniem ZUS z 23 lipca 2025 r. za okres od stycznia 2024 r. do września 2024 r. Skarżąca posiadała zbyt niskie podstawy opłacanych składek. Natomiast po zakończeniu zatrudnienia w okresie, tj. od 1 listopada 2024 roku do 12 kwietnia 2025 roku (163 dni) Skarżąca przebywała na świadczeniu rehabilitacyjnym, gdzie stosunek podstawy wymiaru zasiłku do kwoty minimalnego wynagrodzenia był wyższy od kwoty minimalnego wynagrodzenia. Okres ten, zdanie organu, podlegał zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku. Ostatecznie jednak okresy te nie były wystarczające do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. 2.1. W skardze na powyższą decyzję Skarżącą podniosła zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez błędne przyjęcie, że w jej sprawie podstawa wymiaru składek była niższa od wysokości minimalnego wynagrodzenia. Organ przyjął powyższy fakt na podstawie zaświadczenia ZUS, w którym wskazano przerwy w opłacaniu składek z uwagi na pobieranie przez Skarżącą zasiłku chorobowego oraz świadczenia rehabilitacyjnego. Tymczasem do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych wlicza się również okresy pobierania zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego, pod warunkiem, że podstawa wymiaru tych świadczeń była równa co najmniej minimalnemu wynagrodzeniu za pracę. Przy czym, według Skarżącej, wymiaru wynagrodzenia sprzed choroby, z której liczono świadczenia, była równa co najmniej minimalnemu wynagrodzeniu. 2.2. Dodatkowo w piśmie z 30 listopada 2025 r. Skarżąca podniosła, że w toku postępowania administracyjnego informowała zarówno Powiatowy Urząd Pracy, jak i Zakład Ubezpieczeń Społecznych o braku możliwości pozyskania dokumentów od pierwotnego płatnika. ZUS potwierdził, że posiada dane pozwalające na ustalenie podstaw wymiaru świadczeń w takich przypadkach. Z tego względu przedkładane przez Skarżącą dokumenty były kompletne w zakresie dokumentacji, do której miała faktyczny dostęp oraz zgodne ze wskazaniami ZUS. Ponadto wskazała na naruszenie przez organy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.; dalej jako "k.p.a."). 2.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 3.1. Skarga okazała się zasadna, dlatego została uwzględniona. 3.2. Rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze to, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 146 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Tym samym dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. 3.3. Na materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji składał się między innymi art. 218 ust. 1 pkt 1 oraz art. 218 ust. 2 pkt 3 u.r.p. Z przepisów tych wynika, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania przez przynajmniej 365 dni był on zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy (art. 218 ust. 1 pkt 1 u.r.p.). Dodatkowo do okresu tego zalicza się między innymi przypadające po ustaniu zatrudnienia okresy pobierania zasiłku chorobowego lub świadczenia rehabilitacyjnego – pod warunkiem, że podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę (art. 218 ust. 2 pkt 3 u.r.p.). 3.4. Z ustaleń organu wynikało, że Skarżąca zatrudniona była w okresie od 15 grudnia 2023 r. do 31 października 2024 r. Przy czym od stycznia 2024 r. do września 2024 r. Skarżąca posiadała "zbyt niskie podstawy opłacania składek". Z dalszej części uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika zaś, że według organu do "wymaganych 365 dni uprawniających do zasiłku" zalicza się tylko te okresy, w których "podstawa wymiaru składek była wyższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia" (s. 2 decyzji). Biorąc pod uwagę brzmienie przywołanych powyżej przepisów należy dostrzec, żaden z tych przepisów nie uzależnia przyznania prawa do zasiłku od wysokości "podstawy wymiaru składek". Pierwszy z nich formułuje dwie przesłanki tworzące uprawnienie do zasiłku: osiąganie wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia oraz istnieniu obowiązku opłacania składki na Fundusz Pracy od owego wynagrodzenia. Drugi zaś stanowi o "podstawie wymiaru zasiłku" chorobowego, macierzyńskiego, świadczenia rehabilitacyjnego. Tyle tylko, że przepis ten znajduje zastosowanie do okresu, w którym bezrobotny otrzymywał wskazane zasiłki po ustaniu zatrudnienia. Stąd też nie mógł stanowić podstawy dla orzekania o prawie Skarżącej do zasiłku w odniesieniu do zakwestionowanego przez organ okresu, skoro w tym czasie Skarżącą była nadal zatrudniona. 3.5. Dodatkowo należy odnotować, że we wskazanym przez organ zaświadczeniu ZUS z 23 lipca 2025 r. (k. 41-40 akt administracyjnych), w oparciu o który organ miał ustalić, że "postawy opłacania składek" były zbyt niskie – mowa jest o "podstawie wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe". Pojęcie to jest właściwe dla ustawy z 13 października 1998 r. o systemie świadczeń społecznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 350 ze zm.). Jego definicja legalna, zawarta w art. 18 ust. 1 tej ustawy, wiąże – co do zasady – podstawę wymiaru składek na te ubezpieczenia z wysokością przychodu osiąganego przez ubezpieczonego. Tymczasem, jak stanowi art. 36 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby oraz macierzyństwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 501) "podstawę wymiaru zasiłku chorobowego przysługującego ubezpieczonemu będącemu pracownikiem stanowi przeciętne miesięczne wynagrodzenie wypłacone za okres 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc, w którym powstała niezdolność do pracy." Są to dwa różne pojęcia i nie ma podstaw, aby je z sobą w jakikolwiek sposób utożsamiać. Treść tego dokumentu nie dowodzi zatem okoliczności adekwatnych względem żadnego z tych przepisów, skoro w obu przypadkach właściwą wartością, którą należy ustalić jest wysokość wynagrodzenia. Powyższe przemawia za tym, że Wojewoda Małopolski błędnie zinterpretował art. 218 ust. 1 pkt 1 oraz art. 218 ust. 2 pkt 3 u.r.p. To zaś skutkowało ustaleniem faktów, które nie miały znaczenia dla załatwienia sprawy, a w dalszej kolejności zastosowaniem do błędnie ustalonego stanu faktycznego niewłaściwie wyłożonych norm prawa materialnego. 3.6. Sąd dostrzega również, że organ naruszył art. 79a § 1 k.p.a. Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, nakładał on obowiązek "wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony". Celem art. 79a § 1 k.p.a. jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Treść art. 79a § 1 k.p.a. została przywołana przez organ w zawiadomieniu z 20 sierpnia 2025 r. o możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości wypowiedzenia się co de zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. W piśmie tym organ nie powiadomił strony skarżącej, że w jego ocenie nie ziściły się przesłanki warunkujące przyznanie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie wyraził również swoje wstępnej oceny w stosunku do materiału dowodowego, którym dysponował na tym etapie postępowania. Powyższe zastrzeżenie jest o tyle istotne, że w dniu skierowania zawiadomienia, jak również w dacie orzekania o prawie do zasiłku dla osób bezrobotnych, organ nie dysponował dowodami pozwalającymi na ustalenie wysokości wynagrodzenia za pracę otrzymywanego przez Skarżącą w okresie od stycznia 2024 r. do września 2024 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że znajdowały się w nich takie dokumenty jak "RaportZUS-U1Prawo" z 3 lipca 2025 r. (k. 13-12) oraz z 22 lipca 2025 r. (k. 11-10), w których mowa jest o tym, że w spornym okresie Skarżąca otrzymywała między innymi zasiłek chorobowy. Właściwych informacji nie mogło również dostarczyć organowi świadectwo pracy Skarżącej z 6 lutego 2025 r. (k. 24). Równocześnie 26 września 2025 r., czyli niedługo po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, ZUS wydał Skarżącej zaświadczenie o zgłoszeniu jej do ubezpieczeń społecznych oraz ubezpieczenia zdrowotnego przez pracodawcę. W dokumencie tym wyszczególniono kwoty zasiłku chorobowego wypłacanego Skarżącej w spornym okresie. W przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego dane znajdujące się w tym dokumencie powinny stanowić dla organu punkt wyjścia dla ustalenia wysokości wynagrodzenia należnego Skarżącej w ramach stosunku pracy i stwierdzenia czy dokument ten jest wystarczający, aby ustalić okoliczności relewantne względem norm prawa materialnego, czy też koniecznym jest dalsze prowadzenie postępowania dowodowego. W wyniku uchybienia przez organ art. 79a § 1 k.p.a. dokument ten Skarżąca złożyła dopiero wraz z pismem z 30 września 2025 r., w którym zawarła skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego (s. 13-16 akt sądowych). 3.7. O pobieżności postępowania przeprowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego świadczy również to, że rozpoznał merytorycznie sprawę, chociaż decyzja organu pierwszej instancji w istocie rzeczy sprowadzała się do stwierdzenia, iż "suma okresów, o których mowa w art. 218 ww. ustawy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest niższa niż 365 dni lub podstawą wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy jest kwota niższa od minimalnego wynagrodzenia, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych." (k. 35 akt administracyjnych). Tak zdawkowe przedstawienie racji, którymi kierował się organ odmawiając Skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie spełniał minimalnych wymogów wynikających z brzmienia art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale także pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Powyższe spostrzeżenia należy powiązać z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. Jednocześnie w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem merytorycznym, którego powinnością jest nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania, lecz ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Innymi słowy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w całości co do jej istoty. W sytuacji gdy organ pierwszej instancji w tak ograniczony sposób uzasadnił swoje rozstrzygnięcie należy przyjąć, że w istocie rzeczy Prezydent Miasta Krakowa nie rozpoznał wniosku Skarżącej. Jako materialnoprawną podstawę orzekania wskazał art. 218 u.r.p. w całości, chociaż składa się on z szeregu jednostek redakcyjnych o różnorodnej treści normatywnej. W żaden sposób nie wyjaśnił racji stojących za stwierdzeniem, że Skarżąca nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie jest prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Co więcej, mając na względzie brzmienie art. 218 u.r.p. nie wyjaśnił też, jakie konkretne przesłanki badał, jak również jakich konkretnie warunków Skarżąca nie spełniła. Trudno też wnosić, czy przeprowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe, skoro w tym względzie jego wypowiedź sprowadziła się do ogólnikowego odwołania do "przedstawionych dokumentów". Tym samym, skoro organ pierwszej instancji nie wypowiedział się w merytoryczny sposób co podstawy prawnej decyzji, nie przedstawił precyzyjniej faktów oraz dowodów, którymi się posłużył w celu ich wykazania, Wojewoda Małopolski podejmując próbę rozpoznania sprawy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. 3.8. Biorąc pod uwagę opisane powyżej uchybienia koniecznym okazało się łączne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanych w obu instancjach. Podstawą dla tego rozstrzygnięcia jest art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako "P.p.s.a."), który przewiduje, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629). 3.9. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, a zwłaszcza: ustali materialnoprawną podstawę załatwienia wniosku Skarżącej; przeprowadzi wyczerpujące postępowanie dowodowe w celu ustalenia okoliczności faktycznych relewantnych względem norm prawa materialnego; przedstawi w motywach decyzji właściwą argumentację, która pozwoli na zrekonstruowanie toku rozumowania, jaki doprowadził do wyboru danych norm prawa materialnego oraz przyjęcia określonego ich rozumienia; wyraźnie wymieni dowody, którymi posłużył się w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy; zapewni stronie prawo do czynnego udziału w sprawie. 3.10. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 141 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a.