III SA/Kr 1481/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 14 lipca 2023 r. nr SKO.GN/4160/74/2023 w przedmiocie ustalenia kosztów postepowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej: SKO lub Kolegium) postanowieniem z 14 lipca 2023 r. nr SKO.GN/4160/74/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 262 § 1 pkt 2, art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia A. S. (dalej: "skarżący"), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Ryglic z 29 maja 2023 r. nr Rl.6830.2.2022 w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 6 lipca 2022 r., Gmina S. zwróciła się o rozgraniczenie nieruchomości położonych w miejscowości C., oznaczonej nr [...] z sąsiednimi nieruchomości nr [...], [...], [...] stanowiących współwłasność skarżącego i M. S. Postępowanie rozgraniczeniowe zakończone zostało ostateczną decyzją Burmistrza Ryglic z 29 maja 2023 r. o zatwierdzeniu ustalonego w toku postępowania przebiegu granicy pomiędzy w/w nieruchomościami. W związku z powyższym, Burmistrz Ryglic, postanowieniem z 29 maja 2023 r nr RI.6830.2.2022, orzekł o ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 2.500 zł i zobowiązał właścicieli rozgraniczanych działek do uiszczeniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego tj. Gminie S. w wysokości 1.250 zł oraz skarżącemu i M. S. w kwocie 1.250 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych upoważniony został geodeta Ł. G., prowadzący działalność pod nazwą G., z którym zawarł stosowną umowę. Po zakończeniu postępowania wykonawca przedłożył fakturę nr [...] na kwotę 2.500 zł. Organ poinformował również, że koszty zostały ustalone w oparciu o przepisy art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 k.c. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył skarżący, który wskazał, że to wyłącznie Gmina S. wniosła o rozgraniczenie. Zdaniem skarżącego nie było koniecznością przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, bowiem granice utrzymane były w dobrym, nienaruszonym staniem. Wskazał również, ze on sam nie naruszył żadnej granice. Nadto podkreślił, że nie zawsze koszty postępowania rozgraniczeniowego ponoszą wszystkie strony postępowania. W ocenie skarżącego organ powinien obciążyć tylko jedną stronę postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, postanowieniem z 14 lipca 2023 r., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu, organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powalał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie oraz przytoczył treść uchwały siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zasadnie ustalił koszty rozgraniczenia, które podzielone zostały po połowie na właścicieli rozgraniczanych działek. Jak wynika z akt sprawy, uprawniony geodeta w sprawozdaniu technicznym wyjaśnił, że operat, sporządzony na etapie podziału nieruchomości, nie był dokładny, gdyż granica w nim ujawniona nie pokrywała się z granicą z mapy ewidencyjnej. Granice nieruchomości stały się sporne. W konsekwencji skoro nastąpił spór co do granicy, która wcześniej nie była prawnie ustalona, nie ma podstaw do tego. aby obciążać kosztami tylko jedną stronę postępowania. W konsekwencji w realiach tej sprawy, nie ma podstaw do tego. aby kosztami obciążyć wyłącznie stronę występującą z wnioskiem o rozgraniczenie, gdyż granice pomiędzy nieruchomością (działka nr [...]), a nieruchomością sąsiednią (składającą się z działek nr [...], [...], [...]) były sporne. Podkreślić bowiem wymaga, że punkty graniczne ustalone w postępowaniu podziałowym (w postępowaniu tym nie brała udziału Gmina S.) są ewidencjonowane w ewidencji gruntów i budynków- na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Co istotne jednak, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (Starosta) nie posiada kompetencji do rozstrzygania sporów dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych. Ewidencja jest tylko specjalnie prowadzonym zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, rejestrując jedynie stan prawny, ustalony w innym trybie I przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający ze stosownych dokumentów urzędowych. Wszelkie spory graniczne mogą być rozstrzygnięte w postępowaniu rozgraniczeniowym albo odpowiednim postępowaniu przed sądem powszechnym na wniosek właściciela gruntu. Przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie odróżniają regulacje prawne powiązane z ewidencją gruntów (art. 20 - 26) od problematyki rozgraniczenia nieruchomości. Podsumowując, skoro nastąpił spór co do granicy nieruchomości (czego dowodem jest wniosek o rozgraniczenie), a wcześniej nie były ustalone granice w postępowaniu rozgraniczeniowym, brak jest podstaw do twierdzenia, że właściciel nieruchomości (Gmina S.) w sposób nieusprawiedliwiony dążył do ustalenia wiążących granic. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie za właściwe obciążenie kosztami stron postępowania w sposób proporcjonalny, w sytuacji, w której konieczność ponownego rozgraniczenia nieruchomości zainicjowana była przez magistrat Gminy Ryglice i nie leżała w realnym interesie strony; 2. art. 29 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym na organach gminy ciążą obowiązki w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz dokonywania pomiarów geodezyjnych niezbędnych do prowadzenia tej ewidencji, zawierają się w nich również koszty rozgraniczenia działek; 3. art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez jego pominiecie, który to określa, że gmina jest obowiązana do dokonywania na swój koszt pomiarów geodezyjnych niezbędnych do ustalenia przebiegu granic nieruchomości gruntowych w przypadkach określonych w ustawie; 4. art. 7 k.p.a. wyrażającego zasadę proporcjonalności poprzez utrzymanie w mocy decyzji w oderwaniu od zasad sprawiedliwości, proporcjonalności i bezstronności rozdzielając koszty postępowania rozgraniczeniowego po równo pomijając istotne okoliczności co do przyczyn konieczności przeprowadzenia wtórnego rozgraniczenia, które wymaga wnikliwego, szczegółowego zbadania sprawy a odwoływanie się do tej zasady dokonuje się głównie w przypadku podjęcia decyzji uznaniowej jaką właśnie jest zaskarżone postanowienie; 5. art. 8 k.p.a, polegającego na utrzymaniu w mocy postanowienia, które zostało wydane w toku postępowania prowadzonego w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, w sytuacji w której organ posiadał wiedzę co do rzeczywistego stanu i okoliczności, które doprowadziły do przeprowadzenia rozgraniczenia działek i rozłożył koszty proporcjonalnie pomimo iż skarżący nie inicjował i nie dostrzegał konieczności rozgraniczenia nieruchomości; 6. niekompletne i nierzetelne zebranie materiału dowodowego, przede wszystkim ustalenia pobudek organów gminy leżących u podstaw przeprowadzonego rozgraniczenia. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy i obciążenie kosztami strony, która zainicjowała rozgraniczenie nieruchomości, zgodnie z obwiązującym prawem. W odpowiedzi na skargi, organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 14 lipca 2023 r. utrzymującego w mocy postanowienie Burmistrza Ryglic z 29 maja 2023 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.), zwanej dalej pgik. Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Rozgraniczenie ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości (art. 29 ust. 1 pgik). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony - stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 pgik - jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic - zgodnie z art. 31 ust. 1 pgik - wykonuje geodeta upoważniony przez ww. organy. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji określają przepisy ww. rozporządzenia wykonawczego. Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 pgik). Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 pgik). Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości, a zatem kosztami koniecznymi postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie regulują kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Z tego względu koszty postępowania rozgraniczeniowego są określane na podstawie art. 262 §1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem stronę obciążają między innymi te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 152 k.c., który również w niniejszej sprawie ma zastosowanie, właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.). Z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące możliwości zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 152 i 153 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny wydał uchwałę (Uchwała NSA(7w) z 11.12.2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26), zgodnie z którą organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, iż to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel nieruchomości sąsiedniej może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c., stanowiącej, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale NSA jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko to podziela również w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie. W świetle art. 269 § 1 p.p.s.a. uchwała ta ma charakter prawnie wiążący. Należy jednak wskazać, że przedmiotowa uchwała ma zastosowanie tylko do przypadków prawidłowo wszczętego postępowania rozgraniczeniowego. W doktrynie podkreśla się, że "potrzeba rozgraniczenia nieruchomości powstaje wtedy, gdy granice gruntów nie zostały ustalone albo stały się sporne, a wznowienie znaków granicznych nie może nastąpić" (S. Rudnicki, Rozgraniczenie [w:] S. Rudnicki, G. Bieniek, M. Gdesz, Nieruchomości. Problematyka prawna, G. Bieniek, M. Gdesz, Warszawa 2013). Dalej autor ten podaje, że "przesłanką rozgraniczenia gruntów jest spór w sprawie przebiegu granicy". Identyczne stanowisko zajmuje D. Felcenloben (zob. Administracyjno-sądowy model rozgraniczania nieruchomości [w:] Granice nieruchomości i sposoby ich ustalania, Warszawa 2013). Konieczne jest więc istnienie sporu co do granicy lub brak jej ustalenia. Należy bowiem podkreślić, że na postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego nie przysługuje zażalenie i dlatego strona, która nie wnosiła o jego przeprowadzenie musi zostać zabezpieczona przed jego dokonaniem wbrew przepisom prawa na wniosek sąsiada. W niniejszej sprawie granica nie była ustalona. Istniała bowiem sprzeczność pomiędzy danymi z operatu sporządzonego na etapie podziału nieruchomości, a granicą wynikającą z mapy ewidencyjnej. Stąd niewątpliwie każda ze stron tego postępowania rozgraniczeniowego miała interes prawny w rozgraniczeniu. Na jego skutek została bowiem prawidłowo wyznaczona granica w terenie. Trafne jest więc stanowisko organu, że koszty rozgraniczenia należało podzielić miedzy strony postępowania. Postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie właścicieli wszystkich nieruchomości. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży więc w interesie prawnym właścicieli wszystkich rozgraniczanych nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z 19.09.2023 r., III SA/Lu 255/23, LEX nr 3620965). Ocena istnienia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości objętych procedurą rozgraniczeniową odbywa się nie na podstawie ich indywidualnego, subiektywnego podejścia do konieczności rozgraniczenia i tego kto ma rację, ale jest oparta na okolicznościach obiektywnych towarzyszących rozgraniczeniu. Tym niemniej trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, że orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie dotyczące kosztów postępowania powinno zatem uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie, działanie strony i okoliczności sprawy uzasadniają obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a jeżeli tak, to w jakiej części. W takiej sytuacji rozkład kosztów postępowania rozgraniczeniowego musi uwzględniać powyższe okoliczności, odzwierciedlając rzeczywisty zakres sporności lub niepewności. W niniejszej spawie doszło do rozgraniczenia nieruchomości skarżącego z nieruchomością gminną – drogą publiczną, która miała już nawet urządzony chodnik. Z protokołu ustalenia przebiegu granicy wynika, że w terenie istnieje chodnik brukowy. Punkty graniczne ustalono w ten sposób, że jeden za pomocą palika, który wychodził przy samym krawężniku, a pozostałe trzy przy pomocy farby. Granica została przyjęta przez skarżącego bez zastrzeżeń. Niewątpliwie skarżący miał interes prawny w precyzyjnym ustaleniu przebiegu granicy, a więc w rozgraniczeniu, tym niemniej należy uwzględnić fakt, że na podstawie istniejących urządzeń granica de facto była określona, a dotyczyła działki na której urządzony jest pas drogowy. Wprawdzie działka ta jest własnością gminy, tym niemniej istotny jest w tym przypadku fakt istnienia interesu publicznego w określeniu dokładnego przebiegu pasa drogowego, a który to interes przeważał nad interesem prywatnym zarówno skarżących, jak i gminy jako właściciela działki. Istotne jest również, że skarżący nie kwestionowali przebiegu granicy i biegła ona wzdłuż wybudowanego chodnika. W zaskarżonych postanowieniach nie wskazano natomiast precyzyjnie dlaczego w tym konkretnym przypadku skarżący oraz gmina maja ponieść koszty rozgraniczenia po połowie, a nie w innym stosunku wielkości. Organy w ogóle nie odniosły się do tegoż zagadnienia. Jednak najważniejszym mankamentem zaskarżonego postanawiania oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji jest nieprawidłowe ustalenie kosztów wyznaczenia punktów granicznych nr p1, p2, p3 i p4 pomiędzy rozgraniczanymi nieruchomościami. Z akt sprawy nie wynika co wzięto pod uwagę przy ustalaniu kosztów usługi geodety, a więc wykonanie jakich czynności i za jaką kwotę. Nie przeprowadzono również konkursu ofert. Geodeta został ustalony jednostronnie przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe, to jest przez Burmistrza Ryglic – Pawła Augustyna. W tym samym dniu została zawarta umowa z geodetą opiewająca na kwotę 2500, jak i wydano postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego i zawiadomiono strony o wyłonieniu geodety (bez wskazania ceny jego usług) oraz upoważniono geodetę do przeprowadzenia czynności. Ani umowa, ani upoważnienie, a tym bardziej faktura nie zawierają sposobu wyliczenia ceny. W orzecznictwie (wyrok WSA w Rzeszowie z 16.03.2023 r., II SA/Rz 1228/22, LEX nr 3519878) trafnie przejmuje się, że tryb wyłonienia geodety w postępowaniu administracyjnym przybiera z reguły formę zaproszenia do składania ofert lub skierowania zapytań do kilku potencjalnych wykonawców co pozornie gwarantuje, że wynagrodzenie zaproponowane przez danego geodetę w złożonej ofercie ma charakter rynkowy. W rozpatrywanej sprawie lektura akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że akta te nie zawierają jakichkolwiek dokumentów wskazujących chociażby na poprzedzenie wyboru geodety uprawnionego do wykonania czynności w sprawie np. zapytaniem ofertowym skierowanym także do innych podmiotów wykonujących takie usługi, czy też, inaczej mówiąc, rozeznaniem rynku i ustaleniem wartości tego rodzaju usług. W sprawie uchybienie to jawi się jako istotne tym bardziej, że organ I instancji do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych po prostu wyznaczył geodetę, a w umowie bez żadnego odniesienia się do wartości usługi określił jej cenę. Podkreślić należy, że sam fakt przedłożenia przez geodetę faktury, w której wskazana została kwota za wykonane w postępowaniu usługi, w żadnym razie nie zwalnia organu administracji ustalającego koszty postępowania rozgraniczeniowego od obowiązku zawarcia w wydanym postanowieniu rozważań i ocen co do sposobu ustalenia tej kwoty. Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania (wyrok NSA z 14 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1370/16). Przedłożenie organowi przez geodetę faktury nie zwalania organu z obowiązku wyjaśnienia stronie na którą nakłada się obowiązek pokrycia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, czym uzasadniona jest ustalona kwota, tj. na jakiej podstawie i w jaki sposób została ona skalkulowana (wyroku WSA w Poznaniu z 18 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1592/20, wyrok WSA w Rzeszowie z 16.03.2023 r., II SA/Rz 1228/22, LEX nr 3519878). W ocenie Sądu, organ administracji publicznej wydający rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinien więc zawrzeć w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia rozważania, które muszą dawać jasną odpowiedź na pytanie, czy w realiach rozpoznawanej sprawy przyznana geodecie kwota wynagrodzenia jest uzasadniona a zwłaszcza czy nie jest zawyżona. Wyliczenie czynności które oczywiście musiał wykonać geodeta i poprzestanie organu administracji publicznej jedynie na bezkrytycznym zaakceptowaniu kwoty wynagrodzenia za wykonaną przez niego usługę ocenić należy za niewystarczające z punktu widzenia wymagań, które powinno zawierać postanowienie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Braki w tym zakresie świadczą o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu koniczne jest odwołanie się do statusu geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym. "W piśmiennictwie zasadnie wskazuje się na istnienie wątpliwości co do statusu prawnego geodety uprawnionego w postępowaniu rozgraniczeniowym oraz charakteru dokonywanych przez niego czynności. Przyjmowana jest bowiem możliwość traktowania jego działań jako czynności dokonywanych przez organ pomocniczy bądź w imieniu organu właściwego, bądź przez biegłego (zob. E. Mzyk, Podział i rozgraniczenie nieruchomości, Zielona Góra 1997, s. 142). (...) Nie do końca jasny jest też charakter prawny upoważnienia udzielanego geodecie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że upoważnienie (zwane także pełnomocnictwem administracyjnym) może być udzielone przez właściwy organ: pracownikowi swojego aparatu pomocniczego bądź innemu organowi, bądź innemu podmiotowi niebędącemu organem administracji. W przedmiotowej sprawie należy przyjąć, że geodeta jest takim innym podmiotem, przy czym zakres udzielonego mu pełnomocnictwa obejmuje wyłącznie czynności faktyczne i prawne zmierzające do przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie sporządzenia aktu ugody bądź tymczasowego utrwalenia granic, sporządzenia protokołu granicznego, opracowania opinii dotyczącej granic i przekazania dokumentacji właściwemu organowi. Upoważnienie to nie dotyczy natomiast zakończenia postępowania rozgraniczeniowego wydaniem decyzji administracyjnej, albowiem ta kompetencja należy wyłącznie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta)" (E. Stefańska [w:] Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, wyd. II, red. J. Lang, J. Maćkowiak, T. Myśliński, Warszawa 2018, art. 31). Z kolei zdaniem M. Durzyńskiej "w postępowaniu rozgraniczeniowym obowiązki geodety są szersze niż te, które w innych postępowaniach przypisuje się biegłym. Na geodecie spoczywa obowiązek zebrania i oceny wszystkich dowodów w sprawie, tzn. wyszukania i sprawdzenia wszelkich istniejących dokumentów świadczących o stanie prawnym nieruchomości, i to nie tylko tych, które znajdują się w PZGiK, lecz także materiałów archiwalnych, wieczystoksięgowych i tych, które strony przedstawią dla potrzeb postępowania. Ponadto w toku tego postępowania geodeta wypełnia funkcje przypisane w normalnym toku postępowania administracyjnego - organowi administracji. Oprócz przygotowania "rozprawy", wyznaczenia jej terminu i wezwania stron - przeprowadza wszelkie czynności procesowe, sporządza protokół, ma ponadto obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. W tym postępowaniu geodeta udziela stronom wszelkich wskazówek i informacji - tak aby nie poniosły one szkody z powodu nieznajomości prawa (por. np. § 13 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości). Można więc powiedzieć, że czynności rozpoznawcze w tym postępowaniu skoncentrowane są w rękach geodety. Jest on niewątpliwie specjalistą, jego udział w sprawie - jako osoby posiadającej wymagane kwalifikacje - jest konieczny. Jednak ocena, że w tym konkretnym postępowaniu geodeta jest biegłym, nie wydaje się trafna. Nie tylko dlatego, że sam gromadzi i na pewnym etapie postępowania sam ocenia materiał dowodowy. Przede wszystkim dlatego, że podczas rozprawy na gruncie (doprowadzając do zawarcia ugody) podejmuje czynności kluczowe dla wyniku postępowania - tak jak organ prowadzący sprawę. Tymczasem w żadnej procedurze biegły nie ma kompetencji do zakończenia sprawy we własnym zakresie. Per analogiam można zatem przyjąć, że w toku postępowania administracyjnego "geodeta uprawniony" jest podmiotem, któremu dzięki wydaniu stosownego upoważnienia przez prowadzący to postępowanie organ - legitymowany do tego przepisem rangi ustawowej - powierzone jest wykonywanie kompetencji w zakresie ustalenia przebiegu granic. Ipso facto geodeta w toku tego postępowania, działając z upoważnienia organu administracji i przy ustawowej delegacji, jako sui generis substytut pełni funkcję organu - jako "podmiot administrujący"." (M. Durzyńska [w:] A. Gryszczyńska, I. Kamińska, K. Mączewski, W. Radzio, G. Szpor, M. Durzyńska, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Warszawa 2013, art. 31). Należy jednak zauważyć, że traktowanie geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym jak biegłego stanowiłoby niewątpliwie ułatwienie dla organu, gdyż wówczas na podstawie przepisów postępowania zostały on po prostu wyznaczony jako osoba mająca wiadomości specjalne do sporządzenia opinii – w tym przypadku operatu. Co więcej istnieją przepisy umożliwiające wymuszenie realizacji takiego obowiązku. Należy także zauważyć, że nawet gdyby przyjąć, że geodeta pełni funkcje organu administrującego, to fakturę wystawia jako prywatna osoba – przedsiębiorca. Z kolei zgodnie z przepisami dotyczącymi kosztów administracyjnych nie zalicza się kosztów działania samego organu jako takiego. Strona w postępowaniu administracyjnym nie porywa więc kosztów jego funkcjonowania, wynagrodzenia pracowników. Art. 263 § 1 k.p.a. wprost stanowi, że do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Nie zostały więc w tym zakresie wymienione koszty funkcjonowania organu. Jedynie z § 2 powołanego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Jednak nadal pozostaje wątpliwość czy może to obejmować koszty wynagrodzenia organu. Niewątpliwie organ administracyjny samo jako taki nie może dokonać rozgraniczenia, ponieważ brak mu stosownej wiedzy i musi się posiłkować w tym zakresie geodetą. Jednak jego pozycja w postępowaniu rozgraniczeniowym jest wątpliwa i stąd wątpliwości rodzą się w związku ze sposobem liczenia jego kosztów, a właściwie sprawdzania ich "rynkowości", jak chcą tego sądy administracyjne. Tym niemniej istnieją przepisy, które w sposób jasny te koszty określają i wskazują w pewnej mierze na rzeczywistą wartość usługi i to w sposób drobiazgowy. Należy bowiem zauważyć, że nie może organ administracyjny funkcjonować w ten sposób, że narzuci na stronę połowę kosztów postępowania administracyjnych rozgraniczenia ustalonych niejako z urzędu przez geodetę. Geodeci mogą bowiem zawyżać te koszty, wiedząc że w ramach postępowania administracyjnego brak jest szczegółowych przepisów, które je określają. Podobny problem zaistniał już w odniesieniu do wynagrodzenia kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu powoływanego na podstawie at. 34 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt I OSK 2748/12 (publ. CBOSA), powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06 (publ. CBOSA) wskazał, że lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii znajdując w systemie prawa przepisy, które mogą stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku o wynagrodzenie dla kuratora ustanowionego na podstawie art. 34 k.p.a. (Wyrok NSA z 13.04.2022 r., III OSK 4038/21, LEX nr 3349294). Stąd zdaniem Sądu można rozważyć przy ustalaniu kosztów rozgraniczeni analogie do istniejących przepisów rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 989). W bardzo precyzyjny sposób ustalają bowiem one między innymi koszty rozgraniczenia wymieniające precyzyjnie z kosztów dokonania przez geodetę poszczególnych czynności stanowiących określony procent w odniesieniu do kwoty bazowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, która obecnie wynosi 1.789,42 zł. Ustalona wysokość tych kosztów powinna więc stanowić punkt wyjścia dla organów. W niniejszym postępowaniu należy podkreślić, geodeta ustalił granice jedynie w odniesieniu do 4 pkt granicznych, w linii prostej, w sytuacji istnienia obiektu w postaci chodnika i bez sprzeciwu ze strony stron postępowania. Nie jest zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej, aby koszty tych samych czynności wykonanych w ramach postępowania cywilnego oraz postępowania administracyjnego były różne, a wręcz znacznie od siebie odbiegały. Co więcej skarżący był pozbawiony w tym przypadku możliwości wyboru "tańszego postępowania". Z kolei jeżeli zakres dokonanych czynności przez geodetę w postępowaniu administracyjnym jest szerszy niż ten w postepowaniu sądowym powinno to zostać ustalone w uzasadnieniu postanowienia ze wskazaniem dlaczego w konkretnym przypadku koszt usług geodezyjnych jest większy niż tych w postepowaniu cywilnym. Wysokość więc wynagrodzenia geodety powinna być określona precyzyjnie z powołaniem się na określone czynności wykonane w ramach postępowania rozgraniczeniowego, a więc z rozbiciem na np. koszty badanie ksiąg wieczystych oraz akt w archiwach państwowych, sporządzenia wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej wraz z rozliczeniem powierzchni działek wykazanych w księgach wieczystych, uzyskania niezbędnych danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ustalenia granic nieruchomości do 4 pkt. W sytuacji, gdy organ zawarł już umowę z geodetą bez ustalania wielkości poszczególnych elementów składających się na cenę, to koszty ukształtowane w ten sposób powyżej rozsądnie i rzetelnie dokonanej wyceny usługi geodezyjnej nie mogą obciążać skarżącego. W ramach prowadzonego powtórnie postępowania w sprawie ustalenia kosztów postepowania rozgraniczeniowego organ dokona oceny i rozważy obciążenie skarżącego w niniejszej sprawie połową kosztów dokonanego rozgraniczenia. Ponadto ustali jaka powinna być cena usługi za wykonanie rozgraniczenia poprzez wyznaczenie granicy w linii prostej do 4 punktów granicznych z uwzględnieniem z jednej strony jej rynkowej wartości, jak i przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym. Jeżeli wycena usługi określona poprzez jej wartość rynkowa oraz z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia różniłaby się od siebie, organ powinien uzasadnić dlaczego w tym konkretnym przypadku skarżący mają zostać obciążeni kwotą wyższą, niż ta, którą zapłaciliby, gdyby operat techniczny dotyczący rozgraniczenia został sporządzony w postepowaniu cywilnym. Mając na uwadze przedstawione rozważania, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji (pkt I sentencji wyroku).