III SA/Kr 1482/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie na uchwałę Gminy Koszyce z dnia 27 listopada 2015 r. nr VI/54/2015 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, stawek opłat za parkowanie oraz sposobu ich pobierania stwierdza nieważność § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym słowa " oraz w soboty w godzinach od 7.00 do 16.00 " W dniu 27 listopada 2015 r. Rada Gminy Koszyce podjęła uchwałę Nr VI/54/2015 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, stawek opłat za parkowanie oraz sposobu ich pobierania wraz z załącznikiem. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.) i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.). Przedmiotowa uchwała ustaliła strefę płatnego parkowania na terenie Gminy Koszyce i określiła wysokość opłaty za parkowanie. Zgodnie z brzmieniem § 2 pkt 1 uchwały za parkowanie pojazdów samochodowych w wyznaczonym miejscu parkingowym w strefie płatnego parkowania pobiera się opłaty. Natomiast w § 2 pkt 2 ustalono, że opłaty pobiera się za parkowanie w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach: 7.00 do 16.00 oraz w soboty w godzinach od 7.00 do 16.00, za wyjątkiem świąt oraz w dni ustawowo uznanych za wolne od pracy. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy dla Krakowa-Nowej Huty w Krakowie. Zakwestionowanej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 13 b ust 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 135 i § 134 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) polegające na wprowadzeniu opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w sobotę, a tym samym przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia do ustanowienia aktu prawa miejscowego. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Koszyce z dnia 27 listopada 2015 r. Nr VI/54/2015 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, stawek opłat za parkowanie oraz sposobu ich pobierania w części, tj. w zakresie postanowień z § 2 pkt 2 przedmiotowej uchwały ustalających, że opłaty pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w wyznaczonym miejscu parkingowym w strefie płatnego parkowania w soboty w godzinach od 7.00 do 16.00. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Dalej wskazano, że zaskarżona uchwała w ocenie prokuratora w zakresie w jakim wprowadza pobieranie opłat za parkowanie pojazdów w soboty, w sposób istotny narusza dyspozycję art. 13b ust 1 ustawy o drogach publicznych stanowiącego, że opłatę pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze. Redakcja § 2 pkt 2 uchwały wskazuje na zróżnicowanie przez Radę Gminy Koszyce dni roboczych - od poniedziałku do piątku i soboty. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że jej podjęcie jest konieczne z uwagi na utworzenie strefy płatnego parkowania w godz. od 7.00 do 16.00 w dni robocze za wyjątkiem świąt oraz dni ustawowo wolnych od pracy na Rynku w Koszycach. Natomiast w ocenie prokuratury sobota nie jest "dniem roboczym" wskazanym w dyspozycji art. 13b ust 1 ustawy o drogach publicznych. Przedmiotowe stanowisko jest szeroko akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych - tak między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 356/13, opub. w Lex 1385408 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Po 98/16. Z uwagi na brak legalnej definicji pojęcia "dzień roboczy" wykłada się je w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Wskazanie tych dni zawiera ustawa z dnia 18 stycznia 1951 r. która stanowi, że są nimi niedziela i święta w niej wymienione. Sobota w ustawie tej nie jest wymieniona jako dzień ustawowo wolny od pracy. Jednak zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11, opub. w Lex Omega 39/2013 "sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a". Mając więc na względzie zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz zasadę jednolitości prawa pojęcie "dnia roboczego" w ustawie o drogach publicznych winno być w ten sam sposób interpretowane, jak w dyspozycjach innych przepisów na gruncie prawa administracyjnego. Równocześnie Rada Gminy uchwalając, że opłaty parkingowe pobierane są również w soboty przekroczyła we wskazanym zakresie upoważnienie ustawowe do ustanowienia aktu prawa miejscowego. Bowiem na podstawie upoważnienia zawartego w art. 13b ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych rada gminy została upoważniona do ustalania wysokości stawek opłaty o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze. Wskazane naruszenie prawa ma w ocenie prokuratora charakter istotny w rozumieniu przepisów art. 91 ust 1 i ust 4 ustawy o samorządzie gminnym. W zaskarżonym zakresie uchwała bowiem nałożyła obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Koszyce wniósł o oddalenie skargi i umorzenie postepowania wobec uwzględnienia skargi. Postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż Rada Gminy Koszyce podjęła w dniu 27 września 2016 r. uchwałę Nr X/94/2016 w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, stawek opłat za parkowanie oraz sposobu ich pobierania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub jego fragmentu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (danej uchwały), organ nie naruszył prawo. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem prawa miejscowego jest uchwała w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej w skrócie "u.s.g." uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W tej sprawie skargę wniósł Prokurator Rejonowy dla Krakowa – Nowej Huty w Krakowie na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz art. 52 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 8 P.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy uczynił § 2 pkt 2 uchwały Nr VI/54/2015 Rady Gminy Koszyce z dnia 27 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, stawek opłat za parkowanie oraz sposobu ich pobierania w zakresie słów "oraz w soboty w godzinach od 7.00 do 16.00". Zakwestionowanemu przepisowi ww. uchwały Prokurator zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie innym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), art. 13b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.). Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że w zakwestionowanej przez Prokuratora części (§ 2 pkt 2 wyrazy "oraz w soboty w godzinach od 7.00 do 16.00") zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zakwestionowana część uchwały jest sprzeczna z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Uprawnione do stanowienia tych aktów organy samorządu nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Sankcją za naruszenie upoważnienia ustawowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe. Art. 13b ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych upoważnia do ustalenia zasad pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo oraz do określenia strefy płatnego parkowania na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Zgodnie z art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych rada gminy ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z tym, że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Analiza treści zakwestionowanej w skardze części jednostki redakcyjnej § 2 pkt 2 uchwały obejmującej słowa o treści "oraz w soboty w godzinach od 7.00 do 16.00" wprost wskazuje, że w strefie (płatnego parkowania) pobiera się opłaty za parkowanie pojazdów także soboty w określonych godzinach. W ocenie Prokuratora termin "dni robocze", o którym mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie obejmuje sobót i nie daje podstaw do przyjęcia regulacji o zakwestionowanej treści. W ocenie strony skarżącej granice władztwa organów gminy są określone normami ustawowymi, które w rozpatrywanym przypadku przekroczono. W ocenie Sądu, stanowisko Prokuratora jest zasadne. Rację ma Prokurator, w którego ocenie z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wynika prawo do ustanowienia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w soboty. W art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych zapisano, że opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. W ocenie Sądu zwrot "w określone dni robocze" determinuje uznanie, że dni robocze, w których pobiera się opłatę powinny być wskazane w stosownej uchwale organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego z nazwy. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w treści art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych przymiotnika "określone" w zestawieniu z pojęciem "dni robocze". Określone dni robocze to dni sprecyzowane, wiadome i pewne. Skoro ustawodawca wyróżnia w tej ustawie ogólnie kategorię "dni roboczych", to zapewne istnieje kategoria dni, które za takie nie mogą być uznane (dni inne niż robocze). Za dzień roboczy w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie może być uznana sobota. W ustawodawstwie brak jest legalnej definicji pojęcia "dzień roboczy", inaczej niż w przypadku ustawowej kategorii "dni wolne od pracy". Katalog "dni wolnych od pracy" jest określony w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Na gruncie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666) za dni wolne od pracy uważa się niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy (art. 1519 § 1 K.p.). Skoro Kodeks pracy dopuszcza pracę w niedziele i święta jednocześnie posługując się kategorią "dnia wolnego od pracy", to zasadne jest stanowisko, że kryterium dopuszczalności wykonywania w określonym dniu pracy nie jest kryterium wyróżniania "dnia wolnego od pracy". Niedziela i święta są dniami, w których zasadą jest niewykonywanie pracy poza wyjątkowymi sytuacjami dozwolenia wynikającymi z art. 15110 Kodeksu pracy. Mając na uwadze powyższe zapatrywania należy wskazać, że dopuszczenie możliwości uznania soboty za "dzień roboczy" w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych jedynie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy jest nieuzasadnione. Upoważnienie ustawowe do ustanowienia regulacji zawartej w akcie prawa miejscowego musi być wyraźnie określone przez akt prawny rangi ustawowej, co oznacza, że nie może opierać się na domniemaniu. Wnioskowanie a contrario (z przeciwieństwa) jest zasadniczo dopuszczalne jedynie w tych przypadkach, w których dana regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący tak, że można założyć, że dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi ustawodawca chciał powiązać skutek prawny. Ustawa o dniach wolnych od pracy zawiera jedynie regulację odnoszącą się do "dni wolnych od pracy". Natomiast ustawa o drogach publicznych nie zawiera regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców wobec pracowników. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu nie ujęcia sobót w ustawie o dniach wolnych od pracy, ustawa o drogach publicznych wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są z założenia dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby do sprzeczności z innymi aktami prawnymi regulującymi czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II Kodeksu pracy. W tym zakresie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15. Uwzględniając z kolei treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11, Sąd w tej sprawie uznał, że wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji pojęcia "dni robocze" powinna uwzględniać taki sposób rozumienia tego pojęcia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne. Skoro sobota, zgodnie z powyższą uchwałą, powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a., to mając na względzie zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy sobotę w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa (w danym wypadku prawa administracyjnego), w tym na gruncie stosowania przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. W przypadku upoważnienia ustawowego do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji (w realiach sprawy ustalenie obowiązku ponoszenia opłat) nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca pojęć ustawowych, tj. taka wykładnia, która ewentualne wątpliwości rozstrzyga na niekorzyść adresatów działań organów administracji publicznej poszerzając zakres zobowiązań tych adresatów. Uzasadnieniem dla zasadności takiej wykładni nie może być charakterystyka miejscowości na obszarze której ustala się zakres danych obowiązków. W ocenie Sądu w niedozwolonym poszerzeniu zakresu zobowiązań określonych aktem prawa miejscowego należy również umiejscowić - tak jak w rozpatrywanym przypadku - rozszerzanie ram czasowych pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania. Skoro tak wykładnia językowa, jak i systemowa pojęcia "dzień roboczy" dokonywana w oparciu o art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie pozwala zaliczyć soboty do dnia roboczego, to zakwestionowaną część uchwały należy w ocenie Sądu uznać za wydaną z istotnym naruszeniem prawa. Zarzut naruszenia § 134 i 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) jest tylko w nieznacznym zakresie zasadny. Zgodnie z § 134 ww. rozporządzenia podstawą wydania uchwały ma być przepis prawny, który upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw i wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu i tylko takie przepisy mają być zamieszczone w uchwale (§ 135 ww. rozporządzenia). W zaskarżonej uchwale zamieszczono art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ustawy o drogach publicznych oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ulega wątpliwości, że w zaskarżonej uchwale Rada Gminy Koszyce zamieściła przepisy zawierające upoważnienie do regulowania opłat za parkowanie oraz przepisy określające zakres zadania publicznego przekazanego do regulacji. Wadą zaskarżonej uchwały była nieprawidłowa wykładnia art. 13b ustawy o drogach publicznych zawierająca podstawę do nakładania opłat za parkowanie w dni robocze. To wykładnia pojęcia "dnia roboczego" jest podstawą do zarzucenia i to skutecznego Radzie Gminy istotnego naruszenia prawa. Tym samym co do zasady nie ma racji skarżący Prokurator podnosząc, że zaskarżona uchwała nie zawiera wskazania przepisów upoważniających radę gminy do uregulowania określonego zakresu spraw obejmujących ustalanie obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych oraz wyznaczających to zadanie jako zadanie organu stanowiącego. Zaskarżona uchwała te przepisy zawiera, aczkolwiek regulacja zawarta w uchwale oparta jest na nieprawidłowej wykładni nie tyle § 134 i 135 ww. rozporządzenia, ile art. 13b ustawy o drogach publicznych. Rekapitulując zasadnym jest zarzut błędnej wykładni art. 13b ust.1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez zakwalifikowanie soboty jako dnia, w którym mogą być pobierane opłaty za parkowanie na drogach publicznych. Tym samym celem zapewnienia zgodności uchwały z prawem Sąd uznał, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały tylko w zakresie słów: "oraz w soboty w godzinach od 7.00 do 16.00" uchwały Rady Gminy Koszyce z dnia 27 listopada 2015 r. Nr VI/54/2015 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, stawek opłat za parkowanie oraz sposobu ich pobierania. W ocenie Sądu podniesione w odpowiedzi na skargę argumenty nie są zasadne. Fakt podjęcia przez Radę Gminy w Koszycach po wniesieniu w tej sprawie skargi uchwały nowelizującej zaskarżona uchwałę w zakresie wykluczenia sobót jako dni, kiedy pobiera się opłaty za postój pojazdów, nie stanowiło żadnej przeszkody przed rozpoznaniem skargi. Zaskarżona uchwała wywoływała bowiem skutki prawne wobec podmiotów pozostających poza sferą administracji samorządu gminnego i tym samym nawet uchylenie takiej uchwały nie zniosło skutków jej obowiązywania przed datą nowelizacji. Unieważnienie zaś uchwały powoduje skutek ex tunc, czyli od dnia jej podjęcia. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.