III SA/Kr 1488/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu L. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 16 sierpnia 2023 r. znak: SKO.NP/4115/260/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw Decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r. znak: SKO.NP/4115/2660/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, działając na podstawie art. 138 § 2 i § 2a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390; dalej: u.ś.r.), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Łapanów z dnia 22 czerwca 2023 r. znak: ŚR -5231-5C/21 o odmowie przyznania L. K. (dalej: skarżąca), świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką S. K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 5 sierpnia 2021 r., organ I instancji w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 23 czerwca 2021 r., odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem Komisji Lekarskiej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział w T. z dnia 27 kwietnia 2021 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji od dnia 26 lutego 2021 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pomocowy wyjaśnił, że wprawdzie osoba wymagająca opieki posiada orzeczenie odpowiadające znacznemu stopniu niepełnosprawności, jednakże nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność (inwalidztwo) nie powstało w okresach wskazanych w tym przepisie. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z dnia 8 października 2021 r. znak SKO.NP/4115/366/2021, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 kryterium wieku powstania niepełnosprawności nie może decydować o odmowie przyznania świadczenia. Kolegium wskazało ponadto, iż organ pomocowy nie przeprowadził żadnego postępowania mającego na celu ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Po pierwsze organ pomocowy nie dokonał ustaleń mających na celu stwierdzenie istnienia bądź braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem bądź rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Ponadto organ nie ustalił, jaki jest aktualny stan zdrowia osoby wymagającej opieki oraz jaki jest zakres tej opieki. Czy sprawowana opieka, jest opieką sprawowaną w sposób ciągły uniemożliwiający opiekunowi podjęcie zatrudnienia choćby w ograniczonym zakresie. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji decyzją z dnia 12 listopada 2021 r. znak: ŚR -5231-5A/21 ponownie orzekł o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Jako powód odmowy przyznania świadczenia wskazano fakt, iż niepełnosprawność matki skarżącej istnieje do 26 lutego 2021 r. a więc nie powstała w okresach wynikających z art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia decyzji było niewyjaśnienie przez organ I instancji wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż organ winien ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście potrzeb osoby jej wymagającej oraz w kontekście braku możliwości podjęcia przez wnioskodawcę pracy. Następnie decyzją z dnia 28 lutego 2022 r. znak ŚR-5231-5B/21 organ I instancji po raz kolejny odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jako powód odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organ I instancji wskazał, iż nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresach wskazanych w tym przepisie. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uznało, iż koniecznym jest uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W związku z tym postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2022 r. Kolegium zwróciło się do Wójta Gminy Łapanów o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Po jego przeprowadzeniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 25 maja 2022 r. znak: SKO.NP/4115/138/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Obie ww. decyzje zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1190/22. Rozpoznając sprawę po raz kolejny, Wójt Gminy Łapanów, decyzją z dnia 22 czerwca 2023 r. odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką od 22.06.2021 r. do 17.09.2022 r. Jednocześnie organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 18.09.2022 r. z powodu zgonu w dniu 17.09.2022 r. osoby wymagającej opieki. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pomocowy wyjaśnił, że wprawdzie osoba wymagająca opieki posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała w okresach wymienionych w tym przepisie. Zwrócono uwagę, iż wprawdzie Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, a to art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu literalnej treści tego przepisu, bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, podczas gdy rzeczony przepis należy wykładać z pominięciem jego niekonstytucyjnej części, co skutkowało wadliwym zastosowaniem rzeczonego przepisu i błędnym odmówieniem przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia. Rozpoznając odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie stwierdziło, że biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy oraz wytyczne WSA w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt IlI SA/Kr 1190/22 należało uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Kolegium powyższe rozstrzygnięcie jest uzasadnione, ponieważ aktualnie, jak twierdzi organ I instancji, jedyną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała w okresach wymienionych w tym przepisie. Odnosząc się do powyższego Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji, albo nie zapoznał się z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt IlI SA/Kr 1190/22, a w szczególności z pierwszą jego częścią odnoszącą się do wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., albo całkowicie zbagatelizował wytyczne Sądu w tym zakresie, bądź też jest to celowe procedowanie organu z zamiarem przerzucenia na organ odwoławczy podjęcia decyzji w tym zakresie. Takie postępowanie organu I instancji jest karygodne i niemogące znaleźć jakiekolwiek uzasadnienia, które powoduje jedynie przewlekłość postępowania i może w konsekwencji narażać organ na postępowanie odszkodowawcze. Kolegium podkreśliło, że ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji powinien uwzględnić wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, co kilkakrotnie podkreślało już Kolegium w poprzednio wydawanych w sprawie decyzjach kasatoryjnych i co znalazło potwierdzenie także w zapadłym w sprawie wyroku WSA w Krakowie, który przesądził, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę również art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działalnie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, że działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Kolegium zwróciło także uwagę na art. 138 § 2a - dodany z dniem 1 czerwca 2017 r. przez art. 1 pkt 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) - w myśl którego: "jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów". Konsekwentnie należy zatem uznać, że wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji. W wyroku z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. I GSK 595/18, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził expressis verbis, że na podstawie art. 138 § 2a k.p.a., organ odwoławczy może organowi pierwszej instancji narzucić wiążącą interpretację przepisu prawa. Zbieżny z takim stanowiskiem jest pogląd wyrażony w postanowieniu WSA w Rzeszowie z dnia 3 października 2017 r. sygn. I SA/Rz 473/17, zgodnie z którym ww. przepis wprowadza zasadę związania poglądem prawnym wyrażonym przez organ odwoławczy (por. też wyroki WSA: z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. IV SA/Po 57/21; z dnia 15 września 2021 r., sygn. II SA/Go 471/21). Obszerną argumentację w tym przedmiocie przedstawił także WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. IV SA/Po 888/21. Kolegium stwierdziło, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien zatem wziąć pod uwagę ocenę prawną Kolegium oraz WSA w Krakowie dotyczącą stosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także pozostałe wytyczne Sądu. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 16 sierpnia 2023 r. skarżąca wniosła sprzeciw, w którym podniosła, że kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną, jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Powołując liczne orzecznictwo sądowe, skarżąca podniosła, że w postępowaniach prowadzonych ze sprzeciwu, sąd nie powinien autorytatywnie wypowiadać się o zagadnieniach merytorycznych związanych ze stosowaniem norm prawa materialnego. W postępowaniu wszczętym ze sprzeciwu, sąd skupia się na ocenie, czy w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i na którym organie powinien spoczywać obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego oraz wydania decyzji, co do meritum. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i rozstrzygającej sprawę co do meritum, powinno być podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Pozwala to na realizację zasady szybkości postępowania administracyjnego. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136), to ma obowiązek orzec co do istoty sprawy. Zdaniem skarżącej, organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję nie wykazał, że doszło do wydania przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Innymi słowy, organ II instancji nie wykazał w sposób przekonujący w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc, że organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, organ II instancji podał, że "ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien zatem wziąć pod uwagę ocenę prawną Kolegium oraz WSA w Krakowie dotycząca stosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także pozostałe wytyczne Sądu". W ocenie skarżącej ww. należy ocenić jako niedozwolone, gdyż jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego w aspekcie niewłaściwej wykładni lub zastosowania normy z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Skarżąca zarzuciła także, że uzasadnienie decyzji Kolegium w ogóle nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika także z niego brak możliwości zastosowania przepisu art. 136 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnego wyjaśnienia odnośnie do konieczności zastosowania przez Kolegium przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności, z jakiej przyczyny niemożliwym było wydanie decyzji merytorycznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu sprzeciw jest nieuzasadniony. Organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wydał decyzję, którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Od tego rodzaju decyzji przysługuje środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu administracyjnego (art. 64a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji organu II instancji, jest ograniczony do zbadania, czy organ ten prawidłowo ustalił, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał że "organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1274/11, LEX nr 1358392). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wtedy, gdy organ I instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1386/15, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z treścią art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych. W ocenie Sądu, z twierdzeń organu II instancji wynika, że organ I instancji dopuścił się poważnych uchybień na etapie gromadzenia materiału dowodowego. Sąd w związku z wniesieniem sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., dokonując kontroli decyzji wydanych przez organy nie bada czy przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zastosowane. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. wydanie decyzji kasacyjnej wymaga także wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Koniecznym jest, aby wypowiedź organu II instancji, była w tym zakresie stanowcza. Ten wymóg spełnia stanowisko organu odwoławczego. Sąd wskazuje, iż podziela pogląd organu II instancji, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Przywołany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 300/19, z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd zwraca również uwagę, że wyrokiem z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt IlI SA/Kr 1190/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną w tamtym postępowaniu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Od wyroku tego skarżąca nie złożyła skargi kasacyjnej, a zatem zaakceptowała wskazaną przez Sąd konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji. W wyroku tym Sąd wskazał, że organ musi stwierdzić, czy rzeczywiście czynności opiekuńcze przy niepełnosprawnym były tak absorbujące wnioskującego o przyznanie tego świadczenia z uwagi na niepełnosprawność podopiecznego i w związku z tym na jego możliwość samodzielności w życiu codziennym, że wykluczają podjęcie bądź wymuszają rezygnację z zatrudnienia lub jakiejkolwiek pracy zarobkowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki. Nie wystarczy zatem wyszczególnienie wykonywanych czynności opiekuńczych i powołanie się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Czynności opiekuńcze należy odnieść do określonej niepełnosprawności wymagającej opieki i jej stanu zdrowia oraz możliwości samodzielnej egzystencji w życiu codziennym bez pomocy osób biskich i poddać je przez ten pryzmat ocenie, w ramach stwierdzenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W związku z powyższym ani organ pierwszej instancji, który jedynie przytoczył ustalenia wywiadu środowiskowego z dnia 18 lutego 2022 r., ani Kolegium nie ustaliło w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego niniejszej sprawy i nie poddało go należytej i wszechstronnej ocenie – na ile matka skarżącej mogła samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym bez pomocy osób bliskich. Organy orzekające winny, zdaniem Sądu, wnikliwiej ustalić i ocenić stan samodzielnego funkcjonowania matki skarżącej przy wykorzystaniu skali Barthela, tj. międzynarodowej skali stosowanej w ocenie sprawności chorego i jego zapotrzebowania na opiekę, na którą zwracało uwagę Kolegium w uprzednio wydanej w tej sprawie decyzji kasacyjnej z dnia 26 stycznia 2022 r., znak SKO.NP/4115/533/2021 (s. 8 uzasadnienia decyzji). Taki formularz wypełnia w przychodni lekarz, bądź pielęgniarka środowiskowa, by pacjent, który wymaga opieki długoterminowej mógł zostać do niej zaklasyfikowany. W aktach administracyjnych organu pierwszej instancji na k. 60 znajduje się karta oceny wg skali Barthel, sporządzona przez Poradnię Medycyny Rodzinnej w Ł., z której to wynika, że matka skarżącej w przewidzianej w tej skali punktacji za poszczególne czynności uzyskała wynik 0 pkt, co oznacza w tej skali, że jest osobą całkowicie niesamodzielną, i jak wskazano w wyniku oceny jej stanu zdrowia "Pacjent leżący, całkowicie niesamodzielny. Wymaga stałej opieki osób trzecich" (k. 61 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Takie okoliczności stanu faktycznego, nie są obojętne dla treści rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Ponadto, w kontekście ustaleń orzekających organów, że skarżąca ma brata J. zamieszkałego wraz z matką, który prowadzi działalność gospodarczą oraz drugiego brata M., który wyjechał z rodziną za granicę i relacja z nim skarżącej uległa rozpadowi, Sąd wskazał, że fakt wykonywania przez osoby zobowiązane do alimentacji pracy zarobkowej z pewnością nie uzasadnia sam w sobie zwolnienia z tego obowiązku, niemniej jednak nie przesadza również automatycznie, że po ich stronie nie zachodzą inne uniemożliwiające to przeszkody o charakterze obiektywnym. Organy zatem muszą poddać należytej ocenie złożone przez brata skarżącej oświadczenie w dniu 11 maja 2022 r., że wyjeżdża on o 6 rano i wraca o 19 i który ze względu na charakter wykonywanej pracy praktycznie przez cały dzień przebywa poza miejscem zamieszkania i ustalić jego możliwości finansowe pomocy. Także i okoliczności wyjazdu drugiego z braci i realnej możliwości pomocy finansowej przez niego opieki nad matką winny być przez organy w świetle doświadczenia życiowego poddane należytej ocenie. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy nie został, w świetle wymogów artykułów: 7, 77 § 1, a zwłaszcza 80 k.p.a., ustalony i poddany należytej i przekonującej ocenie. Argumentacja zaś podjętego rozstrzygnięcia winna zostać, zgodnie z postanowieniami art.107 § 3 k.p.a., przedstawiona w uzasadnieniu decyzji i nie może się ograniczać do lakonicznych, jednozdaniowych stwierdzeń organu z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że dzieci zamieszkujące w dalszej odległości powinny wspomóc osobę sprawującą opiekę w inny sposób, tj. finansując pomoc w opiece nad nią. Brak jest oceny organów obu instancji, czy w świetle oświadczenia skarżącej, zebranego materiału dowodowego i wynikających z niego istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, doświadczenia życiowego, wyjaśnienia skarżącej zawarte w jej oświadczeniu z dnia 11 maja 2022 r., przesłane w związku z postanowieniem Kolegium z dnia 25 kwietnia 2022 r. zasługują na wiarę i uwzględnienie, czy też nie i dlaczego. Tymczasem organ I instancji zaleceń Sądu, wiążących go zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., nie wykonał. Postępowanie dotyczące przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wymaga uwzględniania szeregu okoliczności dotyczących sytuacji osobistej i rodzinnej osoby ubiegającej się o to świadczenie oraz osoby potrzebującej opieki. Stąd, dla wyprowadzenia prawidłowych wniosków, będących podstawą decyzji w tym przedmiocie, konieczne jest zachowanie odpowiedniej staranności w zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego przez organ I instancji. Jak prawidłowo wskazał organ II instancji, podstawą koniecznych w sprawie rozważań, winno być poszerzone postępowanie wyjaśniające. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie da możliwość oceny spełnienia przesłanki istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. W niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji, nie daje jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie. Organ I instancji nie podjął możliwych i koniecznych czynności dla zweryfikowania wskazanej okoliczności, które to okoliczności determinują ocenę spełnienia spornej przesłanki umożliwiającej przyznanie świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie, da możliwość oceny spełnienia przesłanki istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Decyzja organu I instancji była zatem wadliwa z przyczyn uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej przez Kolegium. Organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy dającego podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Realizacja powyższego obowiązku na etapie postępowania odwoławczego pozbawiłaby stronę jednej instancji, co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. Powyższe uchybienia organu I instancji dawały podstawy do wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sytuacji rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego należy uznać za zasadne i nienaruszające art. 138 § 2 k.p.a., ani zasady dwuinstancyjności postępowania. W tym stanie sprawy, uznając że sprzeciw nie jest usprawiedliwiony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił go.