III SA/Kr 149/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. umarza postępowania administracyjne; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r. nr [...] nałożył na skarżącego J. S. karę pieniężnej w wysokości 500 zł tytułem naruszenia Ip. 2.2.2 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140), tj. za "wykonywanie przewozu regularnego (...) z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu (...) dotyczących: 2) godzin odjazdu i przyjazdu". W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że z uwagi na wcześniejszy przyjazd na przystanek początkowy, zlokalizowany na dworcu autobusowym w W, ustalono, że kontrolowany przedsiębiorca wykonywał zarobkowy regularny przewóz osób niezgodnie z rozkładem jazdy w zakresie godzin odjazdu i przyjazdu, który jest załącznikiem do zezwolenia. Wskazano też, że w ten sposób przedsiębiorca utrudniał przyjazdy i odjazdy innym przewoźnikom z ww. przystanku poprzez blokowanie przystanku autobusowego na stanowisku nr [...]. W odwołaniu skarżący wskazał, że nie złamał ww. ustawy, gdyż na dworcu autobusowym w W nie ma regulaminu, z którego by wynikało, ile minut wcześniej przed rozpoczęciem kursu kierowca może podjechać na przystanek. Podniósł też, że nie blokował przystanku, bowiem w tym czasie na terenie dworca znajdowały się tylko trzy autobusy. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 2 listopada 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 7 maja 2020 r. w W na dworcu autobusowym funkcjonariusze policji przeprowadzili kontrolę pojazdu marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował B. S. W chwili kontroli kierowca oczekiwał na rozpoczęcie zarobkowego regularnego przewozu osób na trasie W - K. Kierowca okazał do kontroli m.in. wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej stronie oraz wypis z zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej W – S - K wraz z rozkładem jazdy. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr [...]. Jak wynika z notatki urzędowej kontrolującego, kontrolę podjęto w związku ze zgłoszeniem, iż pojazd należący do skarżącego blokuje wyjazd z przystanku innym przewoźnikom na dworcu autobusowym w W. Kontrola rozpoczęła się o godz. 9:30. Według rozkładu jazdy do zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej W - S - K odjazd z przystanku W Dworzec Autobusowy powinien nastąpić o godz. 9:45. Przystanek W Dworzec Autobusowy był przystankiem początkowym na trasie W - S - K. Organ wskazał następnie, że biorąc pod uwagę definicję przystanku z art. 2 pkt 13 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 450, zwanej dalej prd), zgodnie z którą jest to miejsce zatrzymywania się pojazdów transportu publicznego, oznaczone odpowiednimi znakami drogowymi, to należy uznać, że kierujący pojazdem marki [...] o nr rej. [...] rozpoczął realizację zadania przewozowego polegającego na wykonywaniu przewozu regularnego osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej W - S - K, a zatem kierowca powinien stosować się do warunków zezwolenia nr [...] w zakresie godziny odjazdu z przystanku W Dworzec Autobusowy (godz. 9:45). Bez znaczenia dla oceny, czy doszło do popełnienia przez stronę naruszenia z Ip. 2.2.2 załącznika nr 3 do utd, są zasady korzystania przez wykonawców przewozów z dworca autobusowego w W wynikające z regulaminu, gdyż nie mają one charakteru powszechnie obowiązującego, lecz dotyczą podmiotów, które zawarły umowę z dysponentem miejsc przystankowych. Innymi słowy zasady regulaminu wewnętrznego dworca autobusowego nie mogą wyłączać stosowania przez stronę przepisów utd w zakresie zasad wykonywania przewozów regularnych. Bezspornym jest, że w omawianym przypadku kierowca rozpoczął realizację zadania przewozowego polegającego na wykonywaniu przewozu regularnego osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej W - S - K niezgodnie z zezwoleniem nr [...], bowiem przyjechał na przystanek początkowy W Dworzec Autobusowy przed godziną odjazdu wynikającą z rozkładu jazdy do zezwolenia. Jak wynika z notatki urzędowej kontrolujących, otrzymali oni zgłoszenie o naruszaniu przez skarżącego przepisów utd na dworcu autobusowym w W o godz. 9:10, natomiast kontrola drogowa rozpoczęła się o godz. 9:30. Godzina odjazdu z powyższego przystanku wynikająca z rozkładu jazdy to 9:45. Zwrócić uwagę należy, że kontrola drogowa rozpoczęła się w wyniku zgłoszenia dokonanego w związku z utrudnianiem przez skarżącego korzystania z przystanku innym podmiotom. A zatem oczekiwanie przez kierowcę na pasażerów ponad pół godziny przed godziną odjazdu z przystanku nie pozostawało bez wpływu na innych wykonawców przewozu korzystających z dworca autobusowego w W i nie stanowiło nieznacznej niezgodności z rozkładem jazdy w zakresie godzin przyjazdu i odjazdu z przystanku. Organ wskazał, że oczekiwanie na rozpoczęcie przewozu regularnego osób na przystanku początkowym w sposób utrudniający skorzystanie z przystanku przez innych przewoźników może naruszać zasady uczciwej konkurencji lub warunki korzystania z przystanku ustalone z jego zarządcą. Niemniej w omawianym przypadku zastosowana sankcja dotyczy wykonywania przewozu regularnego niezgodnie z zezwoleniem, a zatem oparta jest o przepisy utd. Inspektor podkreślił, że realizując przewozy regularne przewoźnik zapewnia swoim odbiorcom (pasażerom) możliwość przemieszczania się na określonej trasie, w określonych godzinach, za co pasażer uiszcza określoną kwotę tytułem opłaty. Uzyskując zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych przewoźnik zobowiązuje się m.in. do realizacji przewozu zgodnie z rozkładem jazdy, który zamieszcza na przystankach informując m.in. w ten sposób przyszłych pasażerów o możliwości skorzystania z jego usług jako przewoźnika. Konieczność stosowania się do zatwierdzonego rozkładu jazdy w zakresie zatrzymywania się na określonych przystankach i w określonych godzinach wynika z obowiązku nienaruszania zasad uczciwej konkurencji na rynku wykonawców przewozów regularnych. Wykonywanie przewozów niezgodnie z godzinami przejazdów powoduje de facto możliwość zmniejszenia ilości pasażerów korzystających z usług innych przewoźników realizujących przewozy na tej samej trasie. Jest to niedopuszczalne naruszenie przepisów utd. Obowiązkiem strony jest bowiem wykonywanie przewozu regularnego osób zgodnie z zasadami określonymi w zezwoleniu, w przeciwnym razie strona winna liczyć się z konsekwencjami w postaci nałożenia na nią kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia. Dlatego też nałożona na skarżącego kara pieniężna w wysokości 500 zł tytułem naruszenia z Ip. 2.2.2 załącznika nr 3 jest prawidłowa. Organ wskazał, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 utd, bowiem skarżący nie przedłożył żadnych dowodów na zaistnienie okoliczności uzasadniających zastosowanie ww. przepisu. GITD wyjaśnił ponadto, że w rozpatrywanej sprawie art. 189f kpa nie stosuje się z uwagi na normę kolizyjną określoną w art. 189a § 2 pkt 2 kpa, która stanowi, że w przypadkach uregulowanych w przepisach odrębnych dotyczących m.in. odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, przepisów działu IVa kpa w tym zakresie nie stosuje się. W przypadku decyzji administracyjnych o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 92a utd w zw. z art. 93 ust. 1 utd okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony wymienione są w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, a w odniesieniu do naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku - także w art. 92b ust. 1 utd. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podkreślił, że nie złamał ustawy o transporcie drogowym, ponieważ nigdzie na dworcu autobusowym w W nie ma regulaminu, który mówiłby o tym, ile minut wcześniej można podjechać na stanowisko odjazdowe. Nie został również zablokowany przystanek, gdyż w tym dniu były tylko 3 autobusy (czas pandemii), większość firm przewozowych w tym czasie miała pozawieszane kursy lub zawieszoną działalność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 listopada 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 czerwca 2020 r. nakładająca na skarżącego karę pieniężnej w wysokości 500 zł tytułem naruszenia Ip. 2.2.2 załącznika nr 3 do utd. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 919) - dalej utd. Zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych (ust. 3). Stosownie do art. 92a ust. 7 pkt 1 utd wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa Ip. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy. Naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych, zgodnie z Ip. 2.2.2 załącznika nr 3 do utd. Jak stanowi natomiast § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 kwietnia 2002 r. w sprawie rozkładów jazdy (Dz. U. z 2018 r., poz. 202 ze zm.) w rozkładzie jazdy wskazuje się godziny przyjazdu lub odjazdu środka komunikacyjnego z przystanku lub dworca. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, jak stwierdził organ I i II instancji sankcja w wysokości 500 zł została nałożona za wykonywanie przewozu regularnego niezgodnie z zezwoleniem, a zatem oparta jest o przepisy utd - zał. 3 2.2.2, a nie za naruszanie zasady uczciwej konkurencji lub warunków korzystania z przystanku ustalonych z jego zarządcą. Przedmiotem oceny przez Sąd była zatem ocena legalności nałożenia na skarżącego kary za wykonywanie przewozu z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. Z protokołu kontroli drogowej (k. 3-1 a.a.) i notatki urzędowej policjanta (k. 13 a.a.) – wbrew twierdzeniom organu II instancji zawartym w zaskarżonej decyzji, jak i odpowiedzi na skargę - wynika, że kierowca autobusu o nr rej. [...] marki [...] podjechał ma stanowisko odjazdu z dworca PKS w W o godz. 9.30, tj. 15 minut wcześniej przed godziną odjazdu. Istotne w sprawie jest natomiast, że z załącznika Nr 1 do zezwolenia Nr [...], tj. rozkładu jazdy (k. 11 i 9 a.a.) nie wynika godzina przyjazdu. Organ nie ustosunkował się do zarzutu skarżącego, że nie naruszył on godzin przyjazdu, bo te w zezwoleniu ani w załączniku do niego nie zostały wskazane Wg organu odwoławczego kierowca "przyjechał na przystanek początkowy W Dworzec Autobusowy przed godziną odjazdu wynikającą z rozkładu jazdy do zezwolenia", tak jakby godzina odjazdu miała być jednocześnie godziną przyjazdu. Zrozumiałe jest natomiast, że aby autobus mógł odjechać punktualnie o wskazanej w rozkładzie jazdy godzinie musi przyjechać na tyle wcześniej, aby pasażerowie wsiedli i nabyli bilety. Organ nie podał, na ile wcześniej autobus winien być podstawiony, aby wszyscy pasażerowie zdążyli do niego wsiąść i nabyć bilety, tym bardziej, że kontrola miała miejsce w okresie nasilającej się pandemii, w czasie której obowiązywały zasady m.in. zachowania dystansu pomiędzy ludźmi. Organ odwoławczy nie wyjaśnił też dlaczego naruszenie uznał za rażące, tym bardziej że w aktach administracyjnych brak dowodu na okoliczność któremu przedsiębiorcy, o której godzinie odjeżdżającemu z tego samego stanowiska, skarżący zablokował miejsce odjazdu. Organ rozważając możliwość zastosowania przepisu art. 92c ust. 1 utd w ogóle nie odniósł się do wykonywania przewozu w początkowej fali pandemii, podczas gdy w ocenie Sądu, istnienie stanu epidemii wywołanej przez COVID – 19 może być uznane za okoliczność, o której mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. (tak słusznie wyroki o sygn. akt II SA/Go 345/21 oraz sygn. akt III SA/Kr 241/22). W postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie kary administracyjnej, naruszenie przepisów prawa przez osobę, na którą ma zostać nałożona kara powinno zostać ustalone przez organy w sposób niebudzący wątpliwości. Stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że skarżący rzeczywiście realizował kurs niezgodnie z treścią rozkładu jazdy. Organ nie ustalił zatem stanu faktycznego pozwalającego na zastosowanie wskazanej normy prawa materialnego. W konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu, organy naruszyły przepisy prawa materialnego - art. 92a ust. 1 i ust. 7 utd w zw. w związku z Ip. 2.2.2 załącznika nr 3 do utd, karząc przedsiębiorcę za naruszenie godziny przyjazdu, która nie została ustalona w zezwoleniu na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, ani rozkładzie jazdy, stanowiącym załącznik do ww. zezwolenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O umorzeniu postępowania administracyjnego w punkcie II sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 92c ust. 1 pkt 3 utd, zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 utd, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Wobec zatem uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, organ miałby obowiązek umorzyć przedmiotowe postępowanie administracyjne. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekł, na podstawie art. 200 p.p.s.a., jak w punkcie III sentencji wyroku.