III SA/Kr 1491/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. Ć. i A. Ć. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 lipca 2023 r. nr SKO.GiK/4161/40/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących solidarnie 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO lub Kolegium) postanowieniem z dnia 17 lipca 2023 r. nr SKO.GiK/4161/40/2023 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a §1 i §2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775) po rozpatrzeniu zażalenia skarżących M. Ć. i A. C., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 25 kwietnia 2023 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości stanowiących własność Pani Mi. Ć. i Pana A. Ć., oznaczonych działkami nr [...] i [...] obręb Z. z nieruchomością sąsiednią oznaczoną, jako działka nr [...] obręb Z., gmina O. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wójt Gminy, w sprawie z wniosku Pani M. Ć. i Pana A. Ć. z 3 kwietnia 2023 r. postanowieniem z dnia 25.04.2023 r. nr j.w. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości stanowiących własność Pani M. Ć. i Pana A. Ć. oznaczonych działkami nr [...] i [...] obręb Z. z nieruchomością sąsiednią oznaczoną, jako działka nr [...] obręb Z., gmina O. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne mające zastosowanie w sprawie, a także na ustalenia z weryfikacji dokumentów geodezyjnych, dotyczących granic i punktów granicznych pomiędzy - nieruchomościami wskazanymi we wniosku, z których wynika, że przebieg granic i punktów granicznych jest określony. Wnioskodawcy podpisali bez zastrzeżeń 28 lipca 2022 r. protokół przyjęcia granic nieruchomości, oznaczony w Księdze Ewidencji Robót Geodezyjnych (KERG) za nr [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Oświęcimiu za nr [...] w dniu 22 marca 2023 r. W tym stanie rzeczy, organ I instancji uznał, że prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego jest niecelowe i uznano je, jako bezprzedmiotowe. Na zakończenie organ I instancji powołując się na treść art. 39 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazał, że jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie pierwotnego położenia znaków granicznych, a wyniknie spór, co do położenia tych znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Od powyższego postanowienia zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wnieśli skarżący, domagając się jego uchylenia. Zarzucili, że po wyznaczeniu przez geodetę nowej granicy okazało się, że działki, których są właścicielami, zmniejszyły się o 6,14 ara, a sąsiednia działka nr [...] powiększyła się o tę powierzchnię. Podpisując protokół nie sądzili, że powierzchnia działek ulegnie zmianie. Opisanym we wstępie postanowieniem SKO w Krakowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie rozważenia wymaga zagadnienie prawne, a mianowicie czy w realiach w niniejszej sprawy, z uwagi na treść art. 39 ust. 1 cyt. na wstępie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne zaistniała "inna uzasadniona przyczyna" stanowiąca przeszkodę do wszczęcia rozgraniczenia przez organ administracji publicznej. Innymi słowy, czy w przypadku, gdy istnieją dokumenty pozwalające na określenie pierwotnego położenia znaków granicznych, a wyniknie spór, co do położenia tych znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Rozstrzygając tak zarysowany problem prawny, Kolegium uznało, że w realiach rozpoznawanej sprawy, zaistniała przeszkoda - "inna uzasadniona przyczyna" w rozumieniu art. 61a §1 k.p.a, w zakresie wszczęcia rozgraniczenia przez organ administracji publicznej. Wskazano, że przepisy rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne regulują dwa rodzaje postępowań: postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (art. 29 i następne u.p.g.k.) oraz postępowanie w sprawie wznowienia znaków granicznych, stosowane także odpowiednio do wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków (art. 39 u.p.g.k.). Celem postępowania rozgraniczeniowego, zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy, jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają granice określonej nieruchomości z przyległą nieruchomością lub nieruchomościami. Z przepisów tych wynika, że istotą sporu o rozgraniczenie jest spór o zasięg prawa własności sąsiadujących nieruchomości. Spór ten zawiera w sobie spór, co do elementów służących ustaleniu przebiegu granic w postaci usytuowania punktów granicznych, których położenie determinuje przebieg linii granicznych. Z kolei, z uwagi na obowiązek współwłaścicieli gruntów sąsiednich do współdziałania przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych ( art. 152 kodeksu cywilnego) oraz obowiązek właścicieli i innych osób władających nieruchomościami ochrony znaków granicznych (art. 38 ustawy), ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje - w art. 39 - tryb postępowania administracyjnego o wznowienie znaków granicznych. Dotyczy to jednak tylko takiej sytuacji, gdy sam przebieg granic nieruchomości nie jest sporny, a tylko znaki zostały przesunięte, uszkodzone lub zniszczone. Celem tego postępowania nie jest ustalenie położenia znaków granicznych dla zlikwidowania już istniejącego sporu. Wskazuje na to treść art. 39 ust. 1 ustawy, w myśl, którego przesunięte, uszkodzone lub zmienione znaki graniczne ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór - co do położenia znaków - w myśl w/w przepisu - strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Z przepisu tego wynika także, że elementem postępowania rozgraniczeniowego - sporu o przebieg granic - jest ustalenie znaków granicznych, jak również, że spór, co do samego położenia znaków jest sporem sądowym. Przenosząc powyższe w realia niniejszej sprawy Kolegium uznało, że wznowienia znaków granicznych można dokonać bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeśli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Z akt sprawy wynika, że w stosunku do nieruchomości objętych wnioskiem toczyło się przed uprawnionym geodetą P. M. H. postępowanie dot. przyjęcia granic, zakończone protokołem przyjęcia granic nieruchomości z dnia 28 lipca 2022 r., który to protokół skarżący podpisali bez zastrzeżeń. Z weryfikacji dokumentów geodezyjnych, dotyczących granic i punktów granicznych pomiędzy nieruchomościami wskazanymi we wniosku wynika, że przebieg granic i punktów granicznych jest określony. Protokół przyjęcia granic nieruchomości, oznaczony w Księdze Ewidencji Robót Geodezyjnych (KERG) za nr [...],został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Oświęcimiu za nr [...] w dniu 22 marca 2023 r. W tym stanie sprawy, co wynika z akt, istniejące dokumenty pozwalały na określenie pierwotnego położenia znaków granicznych, a zatem zdaniem Kolegium wyłącza to możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego przez organ administracji publicznej. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a. art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990) oraz art. 97 ust. la pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344) - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przeprowadzenie przez geodetę czynności przyjęcia granic w toku postępowania o podział nieruchomości zastępuje i wyklucza późniejsze przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego w razie zaistnienia sporu granicznego, podczas gdy: - czynności te regulowane są przez odrębne przepisy; odmienne są tryby i cele dokonania tych czynności; - czynność przyjęcia granic jest to czynność materialno-techniczna przeprowadzana przez geodetę na zlecenie właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi w ramach postępowania o podział niechudości; natomiast rozgraniczenie jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta; - stronami postępowania podziałowego są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości dzielonej, a nie są nimi właściciele nieruchomości sąsiednich; natomiast stronami postępowania o rozgraniczenie są właściciele rozgraniczanych nieruchomości; - celem postępowania o podział nieruchomości jest podział tj. wydzielenie granic wewnętrznych nieruchomości dzielonej; natomiast celem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości rozgraniczanych przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów; b. §7 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r. Nr 268 poz. 2663) - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że podpis skarżących w protokole przyjęcia granic z dnia 28 lipca 2022 r. sporządzonym przez geodetę uprawnionego M. H. wywierał skutek w postaci zgody skarżących M. i A. Ć. na przyjęty w protokole "przebieg granicy" pomiędzy ich nieruchomościami a nieruchomością podlegającą podziałowi, podczas gdy zgodnie z przywołanym przepisem podpisy te potwierdzały jedynie obecność skarżących na tej czynności. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 61 §1 k.p.a. w związku z art. 29 oraz art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - poprzez brak wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek stron, b. art. 61 a§ 1 k.p.a. - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie zaistniała inna uzasadniona przyczyna stanowiąca przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości; co było wynikiem błędnego przyjęcia, że w sprawie przebieg granic i punktów granicznych jest określony; c. art. 7 k.p.a. - poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy dotyczącej złożonego wniosku o rozgraniczenie; d. art. 11 k.p.a. - poprzez niedostateczne wyjaśnienie stronom przesłanek, które legły u podstaw wydanego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, ograniczenie uzasadnienia postanowienia jedynie do stwierdzenia, że wnioskodawcy podpisali bez zastrzeżeń protokół przyjęcia granic z dnia 28.07.2022 r. sporządzony przez geodetę. W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinęła powyższe zarzuty i wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 lipca 2023 r. utrzymującego w mocy postanowienia wydaną z upoważnienia Wójta Gminy z dnia 25 kwietnia 2023 roku w przedmiocie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie przysługuje zażalenie (§ 2). Zgodnie z art. 29 ust. 1 p.g.k. rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (ust. 2). Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy (ust. 3). Art. 30 ust. 1 p.g.k. stanowi, że wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Podobna sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (Wyrok WSA w Krakowie z 11.03.2022 r., III SA/Kr 1438/21, LEX nr 3335228) i Sąd w niniejszym składzie w całości podziela wyrażone tam stanowisko. Na wstępie należy podkreślić, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego powinna być interpretowana w sposób ścisły, a zatem niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia art. 61a k.p.a. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny, postępowanie jurysdykcyjne nie może być wszczęte, gdy z żądaniem jego wszczęcia nie wystąpiła strona lub inny podmiot upoważniony do tego na mocy ustawy, ale także wtedy, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło w niej rozstrzygnięcie (por. M. Romańska, (w:) H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019). Podkreślić zatem należy, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2021 r., III OSK 497/21, CBOSA). W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen co do przesłanek jego prowadzenia (wyrok WSA w Warszawie z 5 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1163/12, wyrok WSA w Szczecinie z 17 stycznia 2013 r., II SA/Sz 1193/12). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem przyjętym w zaskarżonym postanowieniu, że istnienie dokumentacji, która w ocenie organów umożliwia odtworzenie przebiegu granicy nieruchomości, daje podstawę do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zostało uprzednio podjęte rozstrzygnięcie, a w rezultacie zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 61a k.p.a. Protokół przyjęcia granicy, na który powołują się organy w niniejszym postępowaniu, nie jest ani ostateczną decyzją (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 25 marca 2021, III SA/Lu 1274/20), ani prawomocnym wyrokiem sądu (wyroki NSA z: 12 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 971/13, 20 czerwca 2018 r. I OSK 1967/16). Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Rzeszowie z 17.01.2023 r. (II SA/Rz 968/22, LEX nr 3501578), że ustalenie stanu prawnego granicy nieruchomości i jej utrwalenie w terenie nie eliminuje na przyszłość sporów między właścicielami sąsiednich gruntów co do przebiegu granicy, a wcześniej wydane postanowienie o rozgraniczeniu, ze swego charakteru będące postanowieniem ustalającym, przesądza tylko o stanie prawnym granicy dzielącej sąsiednie nieruchomości w dacie jego wydania. W kolejnym postępowaniu o rozgraniczenie przedmiotem rozgraniczenia nie jest więc stan rzeczy leżący u podstaw tego postanowienia, ale stan istniejący w dacie kolejnego orzekania o przebiegu granicy. Możliwość prowadzenia ponownego postępowania rozgraniczeniowego może mieć więc miejsce wówczas, gdy po zakończonym postępowaniu rozgraniczeniowym, czyli po ustaleniu stanu prawnego granicy i jej utrwaleniu w terenie nastąpiły nowe zdarzenia o charakterze faktycznym, które mogą sprawiać, że stan władania gruntami różni się od tytułu prawnego do tego władania. Inaczej mówiąc, ponowne postępowanie rozgraniczeniowe może mieć miejsce tylko wówczas, gdy nowe zdarzenia o charakterze faktycznym dotyczące stanu władania gruntami mają miejsce już po zakończeniu wcześniejszego postępowania rozgraniczeniowego. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2019 r. III SA/Kr 1021/19). Natomiast nie ma możliwości prowadzenia ponownego postępowania rozgraniczeniowego, co do tych samych nieruchomości, nie jest i nie może być traktowana jako środek do kwestionowania prawomocnego postanowienia sądowego o rozgraniczeniu. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 czerwca 2021 r. II SA/Ke 441/21. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 lutego 2019 r., II SA/Gl 848/18, CBOSA), w świetle którego rozgraniczenie będzie mieć miejsce, gdy właściciele sąsiadujących nieruchomości, a przynajmniej jeden z nich uważa, iż istniejąca granica pomiędzy nieruchomościami wyznaczona jest nieprawidłowo, choć jak wynika z art. 31 ust. 4 ustawy, może to nastąpić również, gdy spór taki nie występuje. Podkreślić należy, że żaden przepis prawa nie daje organom na etapie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego kompetencji do stwierdzania, czy spór co do przebiegu granicy istnieje, czy też nie. Należy przyjąć zaś, że taki spór istnieje, gdy choćby jedna ze stron tak uważa. Dlatego w ocenie Sądu zastosowanie w analizowanym przypadku rozwiązania przewidzianego w art. 61a § 1 k.p.a. jest niezasadne. Przepis ten stanowi bowiem, że "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Za niedopuszczalną należy uznać odmowę wszczęcia postępowania z wskazaniem, że granica została uprzednio ustalona, a także z powołaniem się na brak sporu co do jej przebiegu. Trzeba bowiem odróżniać przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania oraz przesłanki zasadności i celowości rozgraniczenia, prawo dokonania rozgraniczenia nieruchomości stanowi bowiem uprawnienie właściciela nieruchomości i organy administracji publicznej realizację tego uprawnienia winny zapewnić. Dopiero w postępowaniu dowodowym, w ramach wszczętego postępowania o rozgraniczenie, można ustalać okoliczności faktyczne dotyczące istnienia lub nieistnienia sporu co do przebiegu granicy. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §1 p.p.s.a.