III SA/Kr 1495/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. S. i W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala. Decyzją z dnia [...] 2016 r. ([...]) na podstawie art. 22 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) oraz §35, 45, 46, 47 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542 ze zm.) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku S. i W. S. Starosta orzekł o odmowie wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu N gm. N, dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,1470 ha, stanowiącej własność S. i W. S. Starosta wyjaśnił, że w części graficznej operatu ewidencji gruntów i budynków miasta N, prowadzonej w systemie numerycznym, znajduje się działka ewidencyjna nr [...], która powstała w wyniku podziału działki nr [...] na działki nr: [...] i [...]. Podstawą ujawnienia punktów załamania granic działki nr [...] w operacie ewidencji gruntów i budynków był operat z założenia ewidencji gruntów i budynków nr klauzuli [...] z dnia 6 lutego 1965 r., która została ogłoszona w Obwieszczeniu Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej z dnia 27 października 1969 r. (Dziennik Urzędowy WRN Nr 11) oraz operat z podziału działki nr [...] nr klauzuli [...] z dnia 1 sierpnia 1967 r. Ponieważ zarówno w Urzędzie Gminy N jak i w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak było operatu z rozgraniczenia działki nr [...] z roku 1975 r., istniało domniemanie, iż operat taki nigdy nie został przyjęty do zasobu geodezyjnego, gdyż w sentencji decyzji o rozgraniczeniu miejsce numeru i daty operatu zostało niewypełnione. Wskazał organ, że skoro w toku postępowania administracyjnego nie udało się uzyskać dokumentów geodezyjnych, które stanowiłyby podstawę do dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, w dniu 23 grudnia 2013 r. Starosta wydał decyzję, w której orzekł odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu N, odnośnie działki nr [...]. Decyzja ta w wyniku wniesionego odwołania przez Państwo S., została uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania organowi l instancji, decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2014 r. znak: [...], ze względu na fakt, iż materiał dowodowy w sprawie nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony. W wykonaniu zaleceń zawartych w w/w decyzji, Starosta Powiatowy w dniu 9 kwietnia 2014 r. zwróci się do S. i W. S. w sprawie sprecyzowania swojego żądania, poprzez wskazanie konkretnego dokumentu skutkującego wprowadzeniem zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu N w stosunku do działki nr [...]. W odpowiedzi na powyższe wnioskujący wyjaśnili, że wnoszą o uwzględnienie dokumentu w postaci decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości wydanej przez Urząd Gminy i Miasta N w dniu 13 marca 1975 roku znak : [...]. Natomiast w dniu 17 października 2016 r. wystąpiono do Urzędu Gminy i Miasta w N z prośbą o odtworzenie brakujących załączników do w/w decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości tj. operatu geodezyjnego z rozgraniczenia działki nr [...] od działek sąsiednich oraz o zbadanie czy przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 25 §1 pkt.1 kpa z uwagi na podejrzenie, iż osoba będąca stroną w postępowaniu rozgraniczeniowym, równocześnie kierowała organem, który tą decyzję wydał. Dodał organ, że z pisma Urzędu Gminy i Miasta N (data wpływu 24 marca 2015 r.) wynika, że poza decyzją o rozgraniczeniu z dnia 13 marca 1975 roku nie posiada innych dokumentów, zwłaszcza operatu rozgraniczeniowego, stanowiącego załącznik do przedmiotowej decyzji. Do pisma dołączono jednak kserokopię pisma geodety Z. W. - wykonawcy rozgraniczenia działki nr [...] od działek nr: [...] i [...] w którym geodeta wyjaśnił, że w roku 1975 jako pracownik Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych wykonywał prace geodezyjne, obejmujące w/w działki, polegające na ich rozgraniczeniu, w wyniku których ustalił bezsporny przebieg ich granic, sporządził protokół graniczny oraz spisał akt ugody , kończący postępowanie rozgraniczeniowe. Z w/w prac sporządził operat pomiarowy, zawierający część A - dla zasobu geodezyjnego i część B - dla Urzędu Gminy w N, który przekazał do składnicy geodezyjnej w P. Ponadto z pisma z dnia 19 czerwca 2015 r. wynikał, iż E. S. jest tą samą osobą, która wydała jako Naczelnik Gminy N w/w decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości i która figuruje w wykazie stron postępowania rozgraniczeniowego. W trakcie postępowania uzyskano również ustne wyjaśnienia ww. geodety, iż sporządzony przez niego operat geodezyjny nie spowodował zmian w przebiegu dotychczasowych granic działki nr [...]. Mając na względzie oświadczenie wykonawcy rozgraniczenia dokonano przeszukania powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a w szczególności dziennika ewidencji robót geodezyjnych, obejmującego lata 1960 -2001, w którym nie zarejestrowano roboty geodezyjnej polegającej na rozgraniczeniu działki nr [...]. Również w księdze ewidencyjnej materiałów geodezyjnych i kartograficznych, obejmującej lata 1973 - 1991, nie zarejestrowano materiałów geodezyjnych, które mogłyby powstać w wyniku prac rozgraniczeniowych. W posiadaniu załącznika graficznego do decyzji z dnia [...] 2015 r. nie były ani od strony postępowania ani ich następcy prawni. Organ wyjaśnił, że wobec wyżej przytoczonego stanu faktycznego i prawnego, mając na względzie fakt, iż przeprowadzone postępowanie wykazało brak operatu z rozgraniczenia działek objętych decyzją Urzędu Gminy N z dnia 13 marca 1975 roku, która dotknięta jest wadą wynikającą z art. 25 §1 kpa., uwzględnienie wniosku stron stało się niemożliwe i z tych powodów orzeczono jak w sentencji. Na skutek rozpatrzenia odwołania S. i W. S. od ww. decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 138 §2 kpa oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje: Podstawę aktualizacji stanowić miał wniosek z dnia 21 kwietnia 2011 r. S. i W. S. - właścicieli działki ewidencyjnej nr [...]. Dotyczył on zmiany przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr: [...], [...], [...], [...], zgodnie z decyzją Urzędu Gminy N z dnia 3 marca 1975 r. o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] od nieruchomości stanowiących działki nr [...] i nr [...]. Starosta pismem z 25 listopada 2013 r. zwrócił się do Urzędu Gminy i Miasta N o nadesłanie całości dokumentacji dotyczącej rozgraniczenia działki nr [...] z działkami sąsiednimi. Pismem z dnia pismem z 11 grudnia 2013 r Burmistrz Gminy i Miasta N przesłał w załączeniu oryginał teczki oznaczonej "Rozgraniczenie - 1975 r., znak teczki: [...]", która zawierała następujące dokumenty: -wniosek W. S. z 5 lutego 1975 r. "o rozgraniczenie działki nr [...] od strony działki nr [...] i nr [...]", - decyzję o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego Urzędu Gminy N z 24 lutego 1975 r., znak: [...]; do wykonania czynności rozgraniczeniowych został oddelegowany geodeta Z. W., pracownik Powiatowego Biura Geodezji i Terenów Rolnych; * zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji z dnia 24 lutego 1975 r. o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego; * decyzję Naczelnika Gminy N o rozgraniczeniu nieruchomości z dnia 13 marca 1975 r., znak: [...]. Powyższe dokumenty są kserokopiami potwierdzonymi "za zgodność z oryginałem". W decyzji Naczelnika Gminy N o rozgraniczeniu nieruchomości z dnia 13 marca 1975 r. brak jest numeru ewidencyjnego operatu rozgraniczeniowego oraz daty przyjęcia do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Decyzja o rozgraniczeniu nie jest opatrzona pieczęcią okrągłą organu który ją wydał, jak również brak klauzuli, iż decyzja jest ostateczna. W aktach sprawy dotyczących rozgraniczenia, przesłanych przez Urząd Gminy i Miasta N brak: potwierdzeń doręczenia decyzji stronom postępowania rozgraniczeniowego, operatu z rozgraniczenia działki nr [...], protokołu granicznego oraz załącznika graficznego. W piśmie z 22 sierpnia 2014 r. skierowanym do Starosty Powiatowego Państwo S. i W. S. poinformowali, iż "organ zaniechał zgromadzenia całości dokumentacji związanej z decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości". W konsekwencji wnieśli uzupełnienie akt sprawy o wskazane dokumenty, łącznie z podjęciem postępowania pobocznego służącego ich odtworzeniu. W związku z powyższym w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dokonano kwerendy powiatowego zasobu tj. dziennika ewidencyjnego robót geodezyjnych obejmującego lata 1960-2001 oraz księgi ewidencji materiałów geodezyjnych i kartograficznych obejmującą lata 1973-991. W dokumentach tych nie zarejestrowano materiałów geodezyjnych stanowiących dokumentację z rozgraniczenia działki nr [...] z działkami przyległymi nr [...] i nr [...]. Ustalono również, ze strony i następcy prawni stron postępowania rozgraniczeniowego –R. i D. W., właściciele działki nr [...] nie posiadają załącznika graficznego, natomiast E. S. (działka nr [...]) nie udzielił odpowiedzi na pytanie organu w tym przedmiocie. W ocenie organu odwoławczego, nie jest możliwe po 41 latach odtworzenie operatu pomiarowego, który zawierał, jak wynika z decyzji o rozgraniczeniu z 13 marca 1975 r., akt ugody oraz dokumentację z pomiaru granic działek objętych postępowaniem rozgraniczeniowym, jak również załącznik graficzny. Sama decyzja rozgraniczeniowa nie jest podstawą do aktualizacji informacji w operacie ewidencyjnym w przedmiocie działki nr [...] obręb N. Organ wskazał na przepisy rozporządzenia regulujące podstawy wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych, oraz zasady ustalania przebiegu granic w przypadku braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia. Podał organ, że podstawą ujawnienia w operacie ewidencji gruntów obrębu N działki nr [...] był operat założenia ewidencji gruntów nr [...] przyjęty do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 6 lutego 1965 r. W dniach od 15 do 31 grudnia 1960 r, na obszarze wsi N gromady N dokonano ustalenia stanu władania gruntami w obecności przedstawiciela Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej, członków powołanej komisji oraz zainteresowanych stron. W marcu 1961 r. obliczono powierzchnię działek ewidencyjnych. Powierzchnia działki nr [...] wynosiła 0.1480 ha. Powtórne obliczenie powierzchni działek wykonano w latach 1963 - 1964, rozliczając klasy i użytki w poszczególnych działkach. Powierzchnia działki nr [...] wynosiła 0.1480 ha. W Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr 11, poz. 169 z dnia 22 listopada 1969 r. ukazało się Obwieszczenie Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 27 października 1969 r. w sprawie założenia ewidencji gruntów m. innymi dla gromady N powiat P. W dniu 1 sierpnia 1967r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpłynęła "Dokumentacja geodezyjna dla celów nabycia gruntów — Droga państwowa K - S" zarejestrowana za numerem [...]. Według wykazu zmian gruntowych działka nr [...] o pow. 0.1480 ha, będąca we władaniu A. Ł., podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0.0009 ha z przeznaczeniem pod drogę oraz działkę nr [...] o pow. 0.1471 ha pozostającą przy dotychczasowym władającym. Przedmiotem pracy geodezyjnej przyjętej do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 22 kwietnia 2009 r. za numerem [...], według informacji zamieszczonej w sprawozdaniu technicznym, było ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr: [...], [...] (droga). Podstawą do wyznaczenia przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami były dane z operatu założenia ewidencji gruntów nr [...] oraz operatu nr [...] (droga K - S). Według protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków spisanym w dniu 9 kwietnia 2009 r. przez geodetę uprawnionego mgr inż. M. K., W. S. nie wyraził zgody na granice pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], ponieważ jego zdaniem, zgodnie z rozgraniczeniem działki nr [...] z działkami przyległymi, wykonanym w roku 1975, granica przebiegała w innym miejscu. Kolejną pracą geodezyjną było ustalenie przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr: [...], [...], [...]. Operat pomiarowy z ustalenia przebiegu granic działek został przyjęty do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 20 października 2009 r. za numerem [...]. Podstawą do wyznaczenia przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami były dane z operatu założenia ewidencji gruntów nr [...] oraz operatu nr [...] (droga K - S). Geodeta uprawniony mgr inż. M. K. wyznaczył w terenie punkty graniczne nr: Pl, P2, P4 przedstawione na szkicu przebiegu granic z 25.09.2009 r., stanowiącego załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków. Ww. protokole spisanym 1 października 2009 r. przez wykonawcę, w rubryce nr 8 jest wpisana adnotacja, iż S. i W. S. oraz R. i D. W. "nie wyrażają zgody na położenie wytyczonych punktów granicznych". W dniu 13 stycznia 2012 r. przyjęto do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...] "Operat Pomiarowy wznowienia granic działki nr [...]" (ul. H). Podstawą do wyznaczenia przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami były dane z operatu założenia ewidencji gruntów nr [...] oraz z operatu nr [...] (droga K - S). W protokole z czynności odtworzenia punktów granicznych spisanym przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. D. 26 września 2011 r., w obecności S. i W. S. oraz R. i D. W., odtworzono położenie znaków granicznych nr: 5, 11, 12 (stabilizacja granicznikami betonowymi) 4, 3, 2 (stabilizacja paliki drewniane). Ww. protokół został podpisany przez S. i W. S. oraz R. i D. W. W piśmie z 24 stycznia 2012 r. skierowanym do Starosty, S. i W. S. poinformowali, iż " Pomiary wykonane przez J. D. nie są prawidłowe zaś nasze oświadczenie, iż okazał nam miejsca w których uważa, iż powinny się znajdować punkty graniczne działki nr [...] nie oznacza akceptacji tak wskazanych punktów (...) Nadal nie został sprostowany rejestr gruntów i budynków oraz operaty graniczne dla działki Ew. [...] poprzez uwzględnienie treści decyzji rozgraniczeniowej z dnia 13 marca 1975 r. o co wnioskowaliśmy w kwietniu 2011 r.". Dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy znak: [...] obejmuje materiał źródłowy (operat nr [...]), na podstawie którego sporządzono aktualne mapy ewidencyjne w skali 1:2000, obowiązujące od 1969 r. (obwieszczenie). Powierzchnia działki nr [...] wynosiła 0,1480 ha. Następnie działka ta uległa podziałowi na działki nr: [...] o pow. 0.0009 ha i nr [...] o pow. 0.1471 ha (operat nr [...]). Aktualnie w rejestrze gruntów obrębu N, w jednostce rejestrowej [...] figuruje działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0.1470 ha, objęta KW Nr [...], stanowiąca własność S. S. i W. S. Powierzchnia działki nr [...] ujawniona w księdze wieczystej jest zgodna z ujawnioną w operacie ewidencyjnym i wynosi 0.1470 ha. Operaty geodezyjne nr: [...], [...], [...] nie spowodowały zmiany powierzchni działki nr [...]. Nie stwierdzono błędów w opisanym wyżej zakresie. Organ może dokonać aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków z urzędu, ale w przypadku wykrycia w niej błędnych danych (art. 24 ust. 2a pkt 1d ustawy). W przedmiotowej sprawie, jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji taka sytuacja nie zachodzi. Informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w zakresie określonym wnioskiem S. i W. S. są prawidłowe, wykazane na podstawie operatu ewidencji gruntów i budynków, założonej zgodnie z ówczesnymi przepisami w dziedzinie geodezji. Zatem dane ewidencyjne dotyczące działki nr [...] spełniają wymóg § 44 pkt 2 rozporządzenia, który zobowiązuje starostę do utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W toku prowadzonego postępowania na zlecenie Starosty wykonany został przez geodetę uprawnionego J. P. oraz mgr inż. Z. K. "pomiar kontrolny" działki nr [...] położonej w N. "Operat Techniczny - pomiaru kontrolnego działki nr [...] w N " (nr [...]) przyjęto do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16 lipca 2013 r. W ramach prowadzonych prac geodezyjnych, geodeta uprawniony J. P. w dniu 13 maja 2013 r. wykonała czynności mające na celu ustalenie przebiegu granic działki nr [...]. Uczestniczyli w nich: S. i W. S., R. i D. W. - właściciele działki nr [...] oraz przedstawiciel Urzędu Gminy i Miasta N (reprezentujący właściciela działki nr [...] - Gminę N). Jednakże do zgodnych wskazań przebiegu ustalanych granic przez ich właścicieli nie doszło. W razie zaistnienia takich okoliczności ówczesny przepis § 39 ww. rozporządzenia wskazywał, że przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego: art. 61 § 4, art. 28 definiującego pojęcie strony postępowania, oraz art. 10 § 1 zawierającego zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Zdaniem organu, skoro postępowanie dotyczyło aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie przebiegu granic działki, to o jego wszczęciu należało zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, czyli właścicieli sąsiadujących działek. Postępowanie takie może się bowiem zakończyć decyzją o zmianie w operacie ewidencyjnym przebiegu granic. Podstawowym zadaniem organów administracyjnych jest prawidłowe ustalenie kręgu stron danego postępowania administracyjnego, ponieważ wyłącznie w takim przypadku możliwe jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania stosownie do art. 10 § 1 kpa. Starosta winien zweryfikować swoje stanowisko w tym zakresie poprzez ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym zaskarżona decyzja winna zostać uchylona, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji celem ponownego jej rozpatrzenia. Natomiast w ocenie organu odwoławczego, zarzuty zawarte w odwołaniu od rozpatrywanej decyzji nie są zasadne. Starosta przeprowadził postępowanie mające na celu odszukanie oraz rekonstrukcję akt sprawy znak: [...], bowiem dokumentacja, którą Starosta pozyskał od Burmistrza Gminy i Miasta N nie pozwala na odtworzenie operatu pomiarowego z rozgraniczenia działki nr [...]. Na powyższe rozstrzygnięcie S. S. i W. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: § 36 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez nieuwzględnienie w sprawie dokumentacji powstałej w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym decyzją ostateczną decyzji rozgraniczeniowej z dnia 13 marca 1975 roku o rozgraniczeniu; § 37 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez przyjęcie, iż brak jest dokumentacji z postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją ostateczną dnia 13 marca 1975 r., podczas gdy decyzja taka pozostaje w obrocie prawnym; § 44 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez nie wprowadzenie do operatu ewidencyjnego przez Starostę danych wynikających z decyzji rozgraniczeniowej z dnia 13 marca 1975 r. i zaakceptowanie tego faktu przez organ odwoławczy; -§ 47 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie zaktualizowanie operatu ewidencyjnego w terminie 30 dni od uzyskania decyzji rozgraniczeniowej z dnia 13 marca 1975 roku o rozgraniczeniu znak U ej. [...] i zaakceptowanie tego faktu przez organ odwoławczy; art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie iż w przedmiotowej sprawie sąsiedzi działki nr [...] posiadają interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu; * art. 7 kpa, 76 § 1 kpa., 77 §1 kpa oraz 80 kpa w związku z art. i 5 kpa poprzez niedokonanie przez WIKGiK całościowego i prawidłowego postępowania dowodowego w tej sprawie, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie i w sposób istotny wpłynęło na rozstrzygniecie decyzji; * - art. 138 § 1 ust. 2 kpa poprzez wydanie decyzji o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania gdy w przedmiotowej sprawie należałoby wydać decyzję orzekając co do istoty sprawy. W związku z powyższym wniósł o uwzględnienie skargi oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu l instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016. 718. zm. Dz.U. 2016. 846.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa: Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kontrola sądowa takiej decyzji polega na zbadaniu, czy zaistniały przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale naruszono w nim przepisy proceduralne w takim stopniu, który czyni sprawę niewyjaśnioną w całości (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., l SA/Wa 237/05, niepubl.; wyr. NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl.; wyr. NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., l SA 430/99, niepubl, WSA w Gliwicach z 10.10.2007r., II SA/GI 143/07, Legalis). Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem również wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1351/12, Lex nr 1235027). Zasada dwuinstancyjności jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Wyrażona została w art. 15 kpa, zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej - przez organ pierwszej, a następnie drugiej instancji. Konsekwentnie podkreśla się w doktrynie i jednolitym w tej kwestii orzecznictwie, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, kom. do art. 15 K. Gibowskiego, wyroki : NSA z 12listopada 1992r. V SA 721/92, ONSA nr 3-4/1992, poz. 95, WSA w Poznaniu z 20 lutego 2014r., IV SA/Po 1076/13, LEX nr 1433205, WSA w Krakowie z 4 października 2013r., II SOA/Kr 1025/13, LEX nr 1384877). W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu zaistniały powyższe przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ pierwszej instancji wydał bowiem swoje rozstrzygnięcie naruszając przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro istotą dwuinstancyjności jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym, to każda ze stron postępowania, czyli zgodnie z regulacją wynikającą z art. 28 kpa każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek ma zagwarantowane prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Pogwałcenie zasady dwuinstancyjności stanowi rażące naruszenie prawa. Prawidłowo ustalił organ odwoławczy, że w sprawie nie brały udziału wszystkie osoby, którym przysługuje przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu, ponieważ. organ pierwszej instancji pominął osoby ujawnione aktualnie jako właściciele działek nr [...] (Gmina N) i [...] (R. i D. W.). Niewątpliwie właściciel konkretnej działki ewidencyjnej jest stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r. l OSK 666/07, niepubl.). Skoro wniosek skarżących zmierzał do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic zgodnie z decyzją o rozgraniczeniu i skarżący twierdzą konsekwentnie, że aktualny przebieg granic działki stanowiącej ich własność tj. działki ew. nr [...], wykazany na mapie ewidencyjnej jest nieprawidłowy, to decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżących z 2011 r. dotyczy również przebiegu granic sąsiednich działek ewidencyjnych. Zatem ich właścicielom przysługuje przymiot stron postępowania. Pominięcie w postępowaniu administracyjnym osoby zainteresowanej w rozumieniu art. 28 kpa stanowi poważne naruszenie prawa, uzasadniające ponowne rozpoznanie sprawy poprzez organ pierwszej instancji, z udziałem osoby pominiętej. Nie można bowiem z góry założyć, że udział tej osoby nie będzie miał wpływu na wynik sprawy. Oczywiste jest, że przymiot strony w postępowaniu mającym na celu aktualizację ewidencji nie przysługuje właścicielowi lub władającemu sąsiednią nieruchomością w przypadkach, w których aktualizacja ma odnosić się do danych ewidencyjnych dotyczących wyłącznie danej działki ewidencyjnej (np. podział działki, zmiana danych dotyczących użytków gruntowych, zmiana danych podmiotowych). W sytuacji jednak, gdy żądanie aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczyć może także innych działek ewidencyjnych, ich właściciele (władający) posiadają przymiot strony postępowania aktualizacyjnego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu dotyczącym oceny dokumentu mającego zgodnie z wnioskiem skarżących stanowić podstawę ujawnienia na mapie ewidencyjnej przebiegu granic działki nr [...]. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z treścią § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2015.542 ze zm.), przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, zaewidencjonowanej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, sporządzonej (m.in.) w postępowaniu rozgraniczeniowym. Zatem fakt istnienia samej decyzji o rozgraniczeniu nie stanowi podstawy do wykazania przebiegu granic rozgraniczonych działek, ponieważ podstawę taką stanowi dokumentacja sporządzona w postępowaniu rozgraniczeniowym. W wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., l OSK 907/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Pozostawanie w obiegu prawnym ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości bez jakiegokolwiek określenia położenia punktów granicznych i przebiegu linii granicznych nie oznacza, aby decyzja ta mogła być podstawą wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków danych ewidencyjnych, których nie zawiera". Zdaniem Sądu wydanie decyzji kasacyjnej w kontrolowanej sprawie uzasadnione było także koniecznością wyjaśnienia istotnej kwestii, mianowicie, czy decyzja o rozgraniczeniu z dnia 13 marca 1975 r. w ogóle weszła do obrotu prawnego. Jak bowiem wynika z akta administracyjnych, brak dowodów jej doręczenia, a organ nie wyjaśnił czy decyzja, którą dysponują skarżący jest oryginałem doręczonym W. S. przez organ, oraz czy pozostałe strony ówczesnego postępowania rozgraniczeniowego decyzję tę otrzymały. Należy bowiem zauważyć, że decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu skutecznego jej doręczenia a wyjątkowo ustnego ogłoszenia. Przesądza o tym treść art. 110 kpa stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Tym samym, decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie. W kontrolowanej sprawie ma to niewątpliwie istotne znaczenie i wymaga rozważenia przez organy. W aktach sprawy znajdują się tylko kopie potwierdzenia odbioru decyzji z dnia 24 lutego 1975 r. o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Należy także zwrócić uwagę na fakt, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, działka ew. nr [...], uległa podziałowi na działki [...] i [...], zgodnie z operatem nr [...], a więc przed datą wszczęcia postępowania o rozgraniczenie, które dotyczyło działki nr [...], co wynika zarówno z wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, jak i z decyzji o wszczęciu tego postępowania, oraz z decyzji o rozgraniczeniu. Okoliczność tę winny organy wyjaśnić. Pominięcie powyższych kwestii przez organ odwoławczy stanowi niewątpliwie o wadach uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które jednak należało uznać za nie mające mieć wpływu na treść prawidłowo podjętego rozstrzygnięcia. W tym stanie zarzuty skargi, koncentrujące się wyłącznie na kwestionowaniu przymiotu stron właścicieli działek sąsiednich, a także konsekwentnym żądaniu "wprowadzenia" decyzji o rozgraniczeniu do operatu ewidencyjnego nie mogły odnieść skutku w postaci wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.