III SA/Kr 1500/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Ewa Michna Sędziowie: S WSA Hanna Knysiak-Sudyka ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2022 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 6 września 2021 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2021 r. orzekającą o odmowie przyznania D. J. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką U. J. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, ze zm., dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 28 maja 2021 r. skarżąca zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką U. J. Skarżąca wskazała, że pobiera emeryturę w wysokości 1066,30 zł netto. Wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub wyrównania różnicy pomiędzy emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym. Do wniosku skarżąca dołączyła orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności córki, z którego wynika, że niepełnosprawność U. J. istnieje od urodzenia. Z orzeczenia wynika również, że córka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca przedłożyła również zaświadczenie o niezdolności córki do samodzielnej egzystencji. Z przeprowadzonego w dniu 30 czerwca 2021 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca sprawuje osobistą opiekę nad córką, która wymaga pomocy innych osób w codziennych czynnościach. Córka skarżącej ma Zespół Downa i jest niepełnosprawna w stopniu znacznym. Wójt Gminy wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego poprzez złożenie wyjaśnień czy zamierza zawiesić prawo do emerytury. W pouczeniu zawarto informację, że emerytura jest prawem niezbywalnym, a zawieszenie tego prawa i wstrzymanie wypłaty świadczenia emerytalnego przez organ emerytalno-rentowy w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie eliminuje negatywnej przesłanki (tj. posiadania prawa do emerytury) do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W oświadczeniu z dnia 25 czerwca 2021 r. skarżąca wskazała, że nie zamierza wnioskować do ZUS o zawieszenie prawa do emerytury. Podniosła, że nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia ponieważ sprawuje ciągłą i całodobową opiekę nad córką. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Wójt Gminy orzekł o odmowie ustalenia na rzecz skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad córką. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca złożyła oświadczenie, że nie zamierza zawiesić prawa do emerytury, a z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba ma ustalone prawo do świadczenia emerytalnego. Organ I instancji podniósł ponadto, że ustawa nie daje podstaw do przyznania świadczenia w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a wysokością pobieranego świadczenia emerytalnego. W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że córka jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności od urodzenia, wymaga stałej opieki i pomocy, w związku z tym skarżąca nie ma możliwości podjęcia pracy zarobkowej, która pokryłaby różnicę pomiędzy wysokością emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz wyrównanie różnicy pomiędzy wysokością świadczeń emerytalnych wypłaconych przez ZUS, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 6 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że skarżąca została poinformowana o możliwości zawieszenia prawa do świadczenia emerytalnego i przedłożenia decyzji w tym przedmiocie, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skarżąca jednakże złożyła oświadczenie, że nie zamierza wnioskować do ZUS o zawieszenie prawa do emerytury, a w rezultacie nie było możliwości przyznania świadczenia skarżącej, ponieważ spełniona jest negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca podniosła, że nie ubiega się o pełne świadczenie pielęgnacyjne, lecz o różnicę między świadczeniem a pobieraną emeryturą. Skarżąca wskazała, że z pouczenia zawartego w piśmie Wójta Gminy wynika, że zawieszenie prawa do emerytury nie będzie miało wpływu na przyznanie świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie bezsporne są następujące okoliczności: skarżąca pobiera niższą emeryturę niż ustalona obecnie wysokość świadczenia pielęgnacyjnego (zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022 (M.P.2021.1021 świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2119 zł miesięcznie), opiekuje się córką U. J., która jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia ponieważ córka wymaga całodobowej opieki. Sporną okolicznością jest natomiast czy skarżąca została prawidłowo pouczona przez organ I instancji w zakresie działań jakie może podjąć, aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji gdy przysługuje jej świadczenie emerytalne. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji wadliwie pouczył skarżącą o konieczności zawieszenia świadczenia emerytalnego ponieważ w pouczeniu znalazło się stwierdzenie, że "emerytura jest prawem niezbywalnym, zawieszenie tego prawa i wstrzymanie wypłaty świadczenia emerytalnego przez organ emerytalno-rentowy, w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie eliminuje negatywnej przesłanki (tj. posiadania prawa do emerytury) do otrzymania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego". W rezultacie, z treści pouczenia przedstawionego skarżącej wynikało, że nawet jeśli zawiesi prawo do świadczenia emerytalnego, nie będzie możliwe przyznania wnioskowanego świadczenia. Równocześnie, pouczenie nie zostało ponowione, ani poprawione przez organ II instancji. Zgodnie z art. 17 ust. 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmieci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu do prawa renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (...). Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Treść przepisu nie obejmuje zatem zbiegu uprawnień do świadczenia emerytalnego oraz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu zasadnie przyjęły organy, że obowiązujące prawo nie daje podstaw do wydania decyzji, w której organ orzekłby o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym. W ocenie Sądu przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. należy wykładać w sposób umożliwiający osobie uprawnionej dokonanie wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego. W ocenie Sądu osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( t.j. Dz.U. 2022 poz. 504, dalej u.e.r.f.u.s.). Stanowi on, że w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. W rezultacie wybór świadczenia, które osoba uprawniona chce pobierać może być zrealizowany przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji pouczył skarżącą o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wskazując równocześnie w pouczeniu, że zawieszenie wypłaty emerytury nie eliminuje negatywnej przesłanki, która wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, nie można było zasadnie oczekiwać od skarżącej (występującej w sprawie bez zawodowego pełnomocnika), aby po otrzymaniu takiego pouczenia podjęła ona starania o zawieszenie prawa do emerytury, skoro z treści pouczenia wynikało, że nie wpłynie to na przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Wadliwe pouczenie skarżącej skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobligowany do zastosowania przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a z uwzględnieniem wykładni przedstawionej w niniejszym wyroku i prawidłowego, wyczerpującego pouczenia skarżącej o przysługujących jej możliwościach zawieszenia prawa do emerytury i skutkach takiego zawieszenia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329).