III SA/Kr 1504/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi D. T. O na decyzję Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia 20 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że uchylona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Komendanta Oddziału Straży Granicznej na rzecz strony skarżącej kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 4 czerwca 2013 r. około godziny 11:15 na drodze krajowej Nr [....] w miejscowości C. funkcjonariusze PSG w Z. zatrzymali do kontroli drogowej samochód ciężarowy marki I. o numerze rejestracyjnym [....] wraz z naczepą ciężarową marki K. o numerze rejestracyjnym [....], którym wykonywany był międzynarodowy transport drogowy rzeczy. Kierowcą ww. pojazdu był obywatel B. Pan K. K. Do kontroli kierowca przedstawił między innymi licencję Nr [.....] (kraj wydania B.) na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, list przewozowy CMR, Carnet Tir [.....] oraz zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium RP Nr [....]. Funkcjonariusz Straży Granicznej dokonujący kontroli stwierdził naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym polegające na niewypełnieniu poprawnie blankietu zezwolenia i sporządził na tę okoliczność protokół Nr [....]. Zezwolenie nie zostało wypełnione poprawnie albowiem w polu "B" nie wpisano państwa załadunku i rozładunku jak również daty wjazdu do Polski. Powyższe wpisy są konieczne aby nie dochodziło do naruszeń związanych z wielokrotnym użyciem posiadanego zezwolenia. W dniu 24 lipca 2013 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w Z. wydał decyzję administracyjną Nr [....] nakładającą na firmę D. T. O. z siedzibą [....] P., ul. [....], B., karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia. W odwołaniu D. T. O. z siedzibą [....] P. domagała się uchylenia decyzji, zarzucając, że strona skarżąca w odpowiednim czasie nabyła wymagane zezwolenie od Ministerstwa Transportu Technologii Informatycznych i Komunikacji Republiki B., jak również posiadała zezwolenie Nr [....] wydane przez Ministra Infrastruktury RP. W związku z tym został wypełniony obowiązek wynikający z przepisów prawa. Strona skarżąca zarzuciła nadto naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto podniosła, że jej zdaniem ewentualna kara powinna wynosić 8 000 złotych z lp.3.2 załącznika Nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Ponadto zdaniem strony skarżącej przedsiębiorca nie powinien ponosić odpowiedzialności za naruszenia kierowcy, który mógł zapomnieć wpisać daty. Decyzją z dnia 20 września 2013 r. Nr [....] Komendant Oddziału Straży Granicznej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz art 92a ust. 1 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz.U. 2012 r. poz. 1265 z późn. zm.), lp. 3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 6a pkt 1 Ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej (tekst jednolity z 2011 r. Dz.U. Nr 116 poz. 675 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej na firmę D. T. O. za naruszenie art. 92 ust. 1 i 6 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1265 z późn. zm.) polegające na wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia została podjęta po dokładnym rozpatrzeniu sprawy i uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym: "wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej". W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje Umowa między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Ludowej Republiki B. o międzynarodowych przewozach drogowych podróżnych i ładunków, sporządzona w S. dnia 22 grudnia 1972 r., która w art. 4 ust. 1 stanowi, że: "przewozy ładunków między obu Państwami oraz tranzytem przez ich terytoria, z wyjątkiem przewozów wymienionych w artykule 5 niniejszej umowy, podlegają systemowi zezwoleń" Art. 28a ust. 1 Ustawy o transporcie drogowym precyzuje, iż zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany wypełnić blankiet zezwolenia najpóźniej przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu samochodowego, którym przewóz ten jest wykonywany. Z kolei ust. 2 powołanego artykułu określa, że w przypadku niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia blankietu zezwolenia, przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia. W art. 29 b wyżej wymienionej ustawy, ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia m.in. sposobu wypełnienia blankietów zezwoleń, o których mowa w art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 uwzględniając warunki wykorzystania zezwoleń określone w dwustronnych umowach międzynarodowych o wykonywaniu przewozów drogowych oraz zakres niezbędnych danych umieszczonych w zezwoleniach. W oparciu o to umocowanie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał Rozporządzenie z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy oraz drogowy przewóz kabotażowy. W § 4 powołanego rozporządzenia określono kto wypełnia poszczególne części zezwolenia. I tak zgodnie z pkt 3) blankiet zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wypełnia w części B - posiadacz zezwolenia, wpisując nazwę i adres przedsiębiorcy, numer rejestracyjny pojazdu, datę wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, państwo załadunku i rozładunku - w przypadku jazdy z ładunkiem. Analiza powyższych przepisów jasno wskazuje, iż niewypełnienie lub nieprawidłowe wypełnienie przez zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy blankietu zezwolenia w części, w której wskazany obowiązek ciąży na tym podmiocie oznacza "niewypełnienie lub nieprawidłowe wypełnienie blankietu zezwolenia", o którym stanowi art. 28a w ust. 2 Ustawy o transporcie drogowym. Stosownie do art. 87 ust. 1 pkt 3a Ustawy o transporcie drogowym kierowca jest zobowiązany posiadać przy sobie w chwili przejazdu wykonywanego w ramach międzynarodowego transportu drogowego prawidłowo wypełnione zezwolenie. W myśl art. 92a ust. 1 podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10 000 złotych. Konsekwencją powyższego jest załącznik Nr 3 lp. 3.1 sankcjonujący wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia, karą pieniężną w wysokości 10 000 złotych. Tymczasem kierowca w trakcie kontroli drogowej okazał zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium RP Nr [....], jednakże ww. zezwolenie nie zostało wypełnione poprawnie albowiem w polu "B" nie wpisano państwa załadunku i rozładunku jak również daty wjazdu do Polski. Powyższe wpisy są konieczne aby nie dochodziło do naruszeń związanych z wielokrotnym użyciem posiadanego zezwolenia. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu strony skarżącej, co do zastosowania błędnej kwalifikacji prawnej naruszenia, ponieważ kara powinna wynosić 8 000 zgodnie z lp. 3.2 załącznika Nr 3 do Ustawy o transporcie drogowym, tj. niewypełnienie przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub niewłaściwe wypełnienie wymaganego przy międzynarodowym przewozie drogowym rzeczy zezwolenia. Organ podkreślił, że przepisy art. 28a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, precyzyjnie wskazuje, że w przypadku niewypełnienia blankietu zezwolenia, przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia. Zatem kwalifikacja naruszenia, którą zastosował organ I instancji jest prawidłowa Odnosząc się do zarzutu, iż przedsiębiorca nie powinien ponosić odpowiedzialności za naruszenia kierowcy, który mógł zapomnieć wpisać daty, organ odwoławczy wskazał, że na odwrocie blankietu znajduje się pouczenie o obowiązku wypełnienia zezwolenia i o skutkach jego niewypełnienia. Zatem mając na uwadze całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i treść przywołanych przepisów prawa, organ II instancji nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji w zakresie naruszenia lp. 3.1 załącznika Nr 3 do Ustawy o transporcie drogowym. Ponadto uznał, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego, a karę pieniężną za przedmiotowe naruszenie wymierzył słusznie i zgodnie z przepisami prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca zarzuciła zakażonej decyzji: 1. zastosowanie błędnej podstawy prawnej do naruszenia, maksymalna wysokość kary wynosi 8000 zł.; 2. błędną uznanie, ze za niewypełnienie zezwolenia odpowiedzialność ponosi spółka, w przypadku gdy naruszenia administracyjnoprawnego dokonał kierowca; 3. błędną wykładnie rozszerzająca przepisów o charakterze karnym w przypadku, gdy wykładnia ta powinna mieć charakter zawężający; 4. nierówne traktowanie podmiotów z innego kraju członkowskiego, wbrew zasadom prawa unijnego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że kierowca nie wypełnił swoich obowiązków nie wypełniając w odpowiednim momencie rubryki zezwolenia, pomimo tego że został on należycie wyszkolony oraz pouczony o tym, co i kiedy powinien wypełnić. Organ nie wskazał podstawy prawnej, do przeniesienia odpowiedzialności na inny podmiot, w tym przypadku na skarżąca spółkę. Tymczasem nałożenie kary ma charakter administracyjnokarny i w przypadku ustalenia podmiotu odpowiedzialnego należy stosować wykładnię zawężającą a nie rozszerzającą. Nie bez znaczenia w sprawie jest to, że spółka nie ma możliwości wypełnienia zezwolenia na odległość, brak jest informacji, kiedy dokładnie kierowca przekroczy granicę Polski. Przepisy nakładają obowiązek wpisania daty wjazdu i wyjazdu na terytorium RP również na organach granicznych. Naruszenie, nie spowodowało i nie mogło spowodować, żadnych negatywnych skutków. Przeniesienie odpowiedzialności powinno wynikać wyraźnie z przepisów prawa. Uznając zasadę wskazywaną przez organ doszłoby do zobowiązania przedsiębiorców do zapłaty np. za mandaty kierowców. Ukarany musi mieć faktyczną możliwość i instrumenty umożliwiające wykonywania swoich obowiązków, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Strona skarżąca zarzuciła również nierówne traktowanie przedsiębiorców z innych krajów i przedsiębiorców polskich, ponieważ przedsiębiorca unijny musi dokonywać rzeczy niemożliwej, aby zapłacić za decyzję administracyjną na drodze. Pobieranie kaucji ma charakter instrumentalny, bowiem w każdym przypadku kaucja jest w wysokości nałożonej później kary, natomiast zatrzymanie polskiego przedsiębiorcy nie daje możliwości jej zastosowania, bowiem decyzja płatna jest po jej doręczeniu i uprawomocnieniu. W odpowiedzi na skargę Komendant Oddziału Straży Granicznej w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie, chociaż z innych powodów niż podniesione w skardze. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Komendanta Oddziału Straży Granicznej (obecnie Komendant Ś.-M. Oddziału Straży Granicznej), utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Palcówki Straży Granicznej w Z., nakładająca na stronę skarżąca karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Jako materialnoprawną podstawę działania w rozpatrywanej sprawie organy wskazały między innymi przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), zgodnie z którym, wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Organ odwoławczy nie dostrzegł, że z dniem 15 sierpnia 2013 r. brzmienie powołanego przepisu uległo zmianie, gdyż ustawą z dnia 4 kwietnia 2013r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2013 r. poz. 567) zgodnie z art. 1 pkt 25 tej ustawy, art. 28 ustawy o transporcie drogowym otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym: wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Wskazaną ustawą, został również dodany art. 1a.: ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym: do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot mający siedzibę w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym stosuje się przepisy rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, z tym że w przypadku wykonywania przewozu do lub z państwa trzeciego zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, jest wymagane, jeżeli umowy międzynarodowe tak stanowią. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [.....] 2013 r., a wiec w czasie kiedy jeszcze art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym obowiązywał w dotychczasowym brzmieniu, jednak organ odwoławczy wydał decyzje w dniu 20 września 2013 r., a więc wówczas, kiedy zaczął obowiązywać art. 28 ust. 1 i ust. 1 a w nowym brzmieniu. W związku z powyższym kwestią podstawową w sprawie jest rozważenie, jakie przepisy mają zastosowanie dla oceny wywiązania się strony skarżącej z obowiązku posiadania stosownego zezwolenia dla wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium RP przez podmiot zagraniczny. Wskazać również należy, że ustawa o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców, w myśl art. 7, weszła w życie po upływie 90 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 38 lit. a, pkt 39, pkt 50 lit. c i pkt 52 lit. e oraz art. 2, które wchodzą w życie po upływie 60 dni od dnia ogłoszenia. Ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych. W myśl uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (dostępna na: http//orzeczenia.nsa.gov.pl) w sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych może polegać na przyjęciu jednej z trzech zasad a) zasady bezpośredniego działania nowego prawa, według której nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości, b) zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości oraz c) zasady wyboru prawa, która wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia zainteresowanym podmiotom (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. akt P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9). W przedmiotowej sprawie, zdarzenie (naruszenie przepisów regulujących transport drogowy) miało miejsce przed zmianą ustawy o transporcie drogowym, ale po dacie wydania decyzji nakładającej karę pieniężną za stwierdzone naruszenia. W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa (w treści uwzględniającej nowelizację) ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jego wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej, po wejściu w życie nowej treści ustawy. Skoro B. jest członkiem Unii Europejskiej od dnia 1stycznia 2007 r., zmiana art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, jednoznacznie przekłada się na obowiązki strony skarżącej do co konieczności posiadania stosownego zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium RP. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy powinien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz prawidłowo zastosować art. 28 ust. 1 i ust. 1a, obowiązujący w nowym brzmieniu do przedmiotowej sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 §1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.