III SA/Kr 1507/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie NSA Piotr Lechowski WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 6 października 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie: - art. 2, 3, 11 ust. 2 i 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U.2009.175.1362), - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (2013.267- zwanego dalej kpa - decyzją z dnia 6 października 2011 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2011 r. znak [...] o odmowie przyznania skarżącemu R. B. pomocy finansowej na miesiąc sierpień 2011 r. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Skarżący pismem z dnia 07 sierpnia 2011.r wniósł do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej prośbę o przyznanie mu pomocy finansowej na miesiąc sierpień 2011 r. W treści wniosku podniósł , że wypłata przyznanego mu zasiłku stałego została niezasadnie - jego zdaniem - wstrzymana z dniem 1 kwietnia 2011 r. i oczekuje od organu pomocy społecznej wypłaty tego zasiłku za miesiąc sierpień 2011 r oraz o wypłatę zaległego świadczenia z tego tytułu. Ponadto skarżący stwierdził , że jego trudna sytuacja bytowa jest znana organowi i ulega dalszemu pogorszeniu ze względu na stan zdrowia. Skarżący wyjaśnił także, że pozostaje pod opieką okulisty, neurologa, internisty, psychiatry, laryngologa, gastrologa, kardiologa, urologa i dermatologa . Prezydent Miasta , działając na podstawie : - art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, 8, 14, 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, 102, 104, 106 i 109 ww. ustawy o pomocy społecznej, -art. 104 i 107 kpa - § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 127.1055) - ww. decyzją z dnia [...] odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy finansowej . W uzasadnieniu swej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący w złożonym wniosku nie sprecyzował , jakiej konkretnie pomocy oczekuje. W związku z powyższym w dniu 11 sierpnia 2011 r. pracownik socjalny wraz z funkcjonariuszami Policji udali się do miejsca zamieszkania skarżącego celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego , jednak skarżącego nie zastano w domu. Organ wysłał do skarżącego wezwanie do przebywania w miejscu zamieszkania w dniach 31 sierpnia 2011 r. - 01 września 2011 r. z pouczeniem, że niedostosowanie się do ww. dyspozycji we wskazanym terminie spowoduje wydanie decyzji odmawiającej przyznania pomocy. Skarżący odebrał wezwanie w dniu 19 sierpnia 2011 r. W dniu 31 sierpnia 2011 r. pracownik socjalny wraz z dzielnicowym udali się ponownie do skarżącego , jednak - pomimo obecności w domu - skarżący nie wyraził zgody na obecność funkcjonariusza Policji podczas przeprowadzania wywiadu. Jak wynika z treści protokołu sporządzonego przez pracownika socjalnego dotyczącego powyższego zdarzenia , z uwagi na zachowanie skarżącego (zdenerwowanie) i wygłaszane groźby karalne , przeprowadzenie wywiadu wymagało obecności dzielnicowego. Pouczony o skutkach odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ( negatywne załatwienie wniosku ) , skarżący swoim zachowaniem uniemożliwił przeprowadzenie tych czynności. Pracownik socjalny napisał również w Protokole , że od skarżącego wyczuwalny był alkohol. Organ ocenił powyższą sytuację jako przejaw braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, który to brak stanowił podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy na podstawie art. 11 ust. 2 ww. ustawy o pomocy społecznej . W ocenie organu, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Strony postępowania administracyjnego w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej winny tak się zachowywać, by umożliwić pracownikowi socjalnemu ustalenie całokształtu sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, odpowiadające stanowi faktycznemu. Ustalenie tych okoliczności następuje w drodze wywiadu środowiskowego, o którym stanowi § 2 ust. 1ww. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu. Stosownie do § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny . W ocenie organu, skarżący poprzez niewpuszczenie pracownika socjalnego oraz dzielnicowego do mieszkania w dniu 11 sierpnia 2011r.w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, odmówił współdziałania z organem w celu poprawy jego własnej sytuacji bytowej. Ponadto organ podniósł, że wniosek skarżącego o pomoc finansową nie precyzował rodzaju pomocy, stąd tym bardziej konieczne było ustalenie tej kwestii w drodze wywiadu środowiskowego. Zdaniem organu, sam fakt uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego obliguje do negatywnego załatwienia wniosku o pomoc. W odwołaniu od ww. decyzji, skarżący stwierdził , że akta jego sprawy , będące w posiadaniu organu , obrazują jego sytuację bytowo-materialna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania , podtrzymało stanowisko organu pierwszej instancji , że brak współpracy z pracownikiem socjalnym poprzez odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania , stanowi podstawę do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe , a obowiązek współdziałania osoby z organem pomocy społecznej dotyczy również sporządzania wywiadu środowiskowego lub aktualizacji i winien polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu potrzeb. Charakter decyzji w przedmiocie przyznania świadczeń z pomocy społecznej jest uznaniowy , w związku z czym, na organie spoczywa obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W ocenie organu odwoławczego, Prezydent Miasta jako organ pierwszej instancji, rozstrzygając niniejsza sprawę nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że skarżącemu niejednokrotnie przyznawana była pomoc finansowa, ale nie oznacza to, że każdy wniosek będzie uwzględniony. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , której skarżący nie uzasadnił , lecz jak napisał , wnosi od niej odwołanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji . Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy , gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270). Sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonej decyzji oceniając, czy decyzja nie narusza prawa obowiązującego w dacie jej wydania oraz w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przed organami administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, iż naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie w całości. Decyzja odmawiająca skarżącemu przyznania pomocy finansowej oparta została w zasadzie na jednym przepisie tj. art. 11 ust. 2 ustawy stanowiącym, że "brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej". Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż decyzje wydawane w sprawach przyznawania świadczeń pomocy społecznej, mają charakter decyzji uznaniowych , a podstawą odmowy przyznania świadczenia może stanowić brak współdziałania starającego się o pomoc z pracownikiem pomocy społecznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się , że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowi przejaw braku współpracy z organem (przykładowo wyrok NSA z 06.09.2011 r. sygn. akt l OSK 572/11,Lex nr 965926). Z kolei z art. 107 ust. 5 ww. ustawy wynika dodatkowa podstawa do odmowy przyznania świadczenia związana z przeprowadzaniem wywiadu środowiskowego stanowiąca, że : "Pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia". Niemniej, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 31 marca 2008r. sygn. akt II SA/Kr 934/06 (Lex nr 495190) , obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby , a także formy pomocy. Z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami, zwłaszcza osobami uzależnionymi, czy niepełnosprawnymi intelektualnie." Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. Kontrola wydanych w niniejszej sprawie decyzji , w ocenie Sądu wykazała, że orzekające w sprawie organy nie wzięły pod uwagę istotnych okoliczności faktycznych , które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podnieść , że we wniosku o przyznanie pomocy społecznej skarżący oświadczył , że leczy się u lekarzy różnych specjalności , w tym u neurologa i psychiatry. Ta informacja nie została zweryfikowana przez organy , pomimo , iż jak wynika z Protokołu sporządzonego przez pracownika socjalnego z dnia 1 września 2011 r. , skarżący w miejscu zamieszkania zachowywał się nerwowo, wygłaszał groźby karalne i mimo pouczenia o skutkach nie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, uniemożliwił swym zachowaniem przeprowadzenie tych czynności. W Protokole tym, zawarto również spostrzeżenie , że od skarżącego wyczuwalny był alkohol. Sam fakt, że pracownik socjalny udawał się do miejsca zamieszkania skarżącego w asyście funkcjonariuszy Policji , uzasadnia ocenę , że zachowanie skarżącego co najmniej odbiegało od normy . Powyższe okoliczności , w ocenie Sądu, wskazują zatem na sytuację , iż zachowanie skarżącego nie może być oceniane , jak zdrowego człowieka , a owa nerwowość i agresja słowna może być wynikiem choroby . Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę oczywiście dostrzega , że z pomocy społecznej korzystają nie tylko zdrowe osoby, mające zdolność postrzegania w sposób niezakłócony schorzeniami rzeczywistość , ale również osoby , które z powodu wieku lub schorzeń takiej zdolności nie posiadają. W tych okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy , zarzut , iż skarżący odmówił współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji bytowej, jest przedwczesny i wydaje się być oparty na wadliwej ocenie stanu zdrowia skarżącego. Materiał dowodowy nie zawiera jednak żadnych ustaleń organu w zakresie stanu zdrowia skarżącego , mimo informacji zawartych na ten temat we wniosku o przyznanie pomocy. Ponadto , z wniosku skarżącego wynika również , że został pozbawiony wcześniej przyznanego świadczenia w postaci zasiłku stałego. Oznaczałoby to , że organy pomocy pozostawiły bez środków do życia osobę chorą , co narusza podstawowe zasady świadczenia tej pomocy , określone w art. 2 ww. ustawy o pomocy społecznej. Trudności w nawiązaniu kontaktów i współpracy ze skarżącym nie mogą skutkować negatywnymi dla skarżącego skutkami , wprost przeciwnie , okoliczności te obligują organ pomocy społecznej do poszukiwania takich form tej współpracy i pomocy , aby nie pozostawiać osób chorych bez należnego im wsparcia. Jeżeli skarżący podejmuje niekorzystne dla siebie decyzje w zakresie spraw socjalno-bytowych , to należałoby rozważyć możliwość ustanowienia dla niego kuratora. Z kolei , jeżeli skarżący nadużywa alkoholu , jest od alkoholu uzależniony , to należałoby podjąć działania w celu skierowania skarżącego na przymusowe leczenie. Ustalone w sprawie okoliczności faktyczne są jednak niewystarczające do jednoznacznego określenia sposobu i zakresu pomocy skarżącemu. Organ odwoławczy podniósł , że skarżącemu wielokrotnie była udzielana pomoc finansowe zaznaczając, że nie może czynić z pomocy społecznej źródła dochodu. W ocenie Sądu, powyższe okoliczności sugerują weryfikację rodzaju udzielanej skarżącemu pomocy, zwłaszcza w świetle wszystkich znanych organowi okoliczności co do sposobu ich wykorzystywania. Rozważenia wymagałaby zasadność przyznania skarżącemu świadczeń niepieniężnych , o których stanowi przepis art. 36 ust. 2 ww. ustawy, np. w formie posiłku , czy niezbędnego ubrania. Reasumując należy stwierdzić , że organ pomocy społecznej przeprowadził w rozpatrywanej sprawie postępowanie dowodowe w sposób niepełny, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy , a w konsekwencji ocena tego materiału nie obejmowała wszystkich istotnych w sprawie okoliczności , co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei według art. 3 ust. 1 Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Powyższe założenia natury ogólnej pomocy społecznej są wytyczną dla organu pomocy społecznej , by przy orzekaniu w indywidualnych sprawach w sposób szczególny zwrócić uwagę na cechy osoby wnioskującej o pomoc społeczną, w szczególności na to , w jakiej znajduje się sytuacji bytowej, jaka jest sytuacja rodzinna tej osoby oraz stan jej zdrowia i w ten sposób ukierunkować postępowanie wyjaśniające, czy dana osoba kwalifikuje się do objęcia ją pomocą społeczną. Orzekające w sprawie organy, w ocenie Sądu, zbyt automatycznie i powierzchownie uznały, że wskutek uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez skarżącego , nie są w stanie zgromadzić danych na temat jego sytuacji bytowej. Podnieść należy , że skarżący jest beneficjentem pomocy społecznej od dłuższego okresu, który miał przyznane różnorakie formy pomocy społecznej (przykładowo zasiłek specjalny na zakup żywności - decyzja z 18 lutego 2010r. , czy z tego samego dnia decyzja o przyznaniu zasiłku celowego specjalnego na czynsz, a także zasiłek stały, który został wstrzymany w miesiącu kwietniu 2011 r. W związku z tym organom pomocy społecznej jest znana z urzędu sytuacja skarżącego . Wobec trudności w nawiązaniu współpracy ze skarżącym , które być może związane są z jego stanem zdrowia, organy pomocy społecznej przy gromadzeniu materiału dowodowego mogą skorzystać z uprawnień wynikających z art. 105 ust. 1 ww. ustawy . Przepis ten stanowi, że Sądy, organy i jednostki organizacyjne są obowiązane niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, udostępnić lub udzielić na wniosek pracownika socjalnego odpowiednich informacji, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia o przyznaniu lub wysokości świadczeń z pomocy społecznej. Przepis ten jest zatem dodatkowym instrumentem pozyskania informacji dla organu administracji. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że organy przekroczyły ramy uznania administracyjnego poprzez naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art.77 § 1, art.80 oraz art. 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę podane wytyczne Sądu co do kierunku postępowania wyjaśniającego i oceni, czy pomoc społeczna należy się skarżącemu , a jeśli tak , to organ ustali w jakim zakresie. Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.