III SA/Kr 1509/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej kwotę 440,00 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Powiatu decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] na podstawie art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zmienionego rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. oraz art. 104 i art. 107 K.p.a. odmówił dokonania zmian danych ewidencyjnych, w ramach bieżącej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego: S, jednostka ewidencyjna: P, odnośnie do działki [...] o powierzchni 3.10 ha stanowiącej pas drogowy drogi powiatowej poprzez wyodrębnienie z tej działki, nieruchomości oznaczonej jako cz.pb. [...], objętej księgą wieczystą [...]. B. F. wniosła o aktualizacje ewidencji gruntów i budynków odnośnie do działki [...] przez wyodrębnienie z tej działki, działki oznaczonej, jako cz.pb. [...], objętej księgą wieczystą [...] będącej jej własnością. Organ I instancji ustalił, że działka [...] o powierzchni 3.10 ha wpisana jest, w obowiązującym i prowadzonym przez Starostę operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego S, w jednostce rejestrowej [...] własność Skarbu Państwa, zarządca – Zarząd Dróg Powiatowych i stanowi pas drogowy drogi powiatowej. Operat ewidencji gruntów i budynków m.in. dla tego obrębu ewidencyjnego został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8.10.1992 r. pod numerem: [...] i na mocy Obwieszczenia Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego z dnia 21 września 1994 r., ogłoszonego w dzienniku urzędowym woj. [...] Nr [...] pod poz. [...], zastąpił dotychczasowy operat ewidencji gruntów numer [...] z 24.01.1980 r., prowadzony na bazie mapy ewidencyjnej w skali 1: 2880 i tzw. parcelach katastralnych. W tym operacie drogowym, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 26.06.1981 r. pod numerem [...], podzelono pb. [...] o powierzchni 0.0260 ha na :pb. [...] o pow. 0.0205 ha i cz.pb. [...] o pow. 0.0055 ha. Działka pb. [...] weszła w pas drogowy, oznaczony w operacie ewidencyjnym, jako pgr. [...] - jak wynika z opisu w operacie drogowym. Stan wynikający z tego operatu drogowego, ujawniony w poprzednio prowadzonym operacie ewidencyjnym, został również zarejestrowany w odnowionym, obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego: S w przedmiocie działki [...], w skład której została włączona cz.pb. [...] o pow.0.0055 ha. Operat ten na mocy w/w obwieszczenia opisanego w pkt. 2 niniejszej decyzji stał się operatem obowiązującym. Stan zarejestrowany w operacie ewidencyjnym, zdaniem organu, nie był przez wnioskodawczynie kwestionowany, zarówno na etapie sporządzania nowej ewidencji gruntów, jak i po jej ogłoszeniu. W aktach operatu numer [...] odnowienia ewidencji gruntów znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru do stawienia się celem wyjaśnienia rozbieżności, ale co do części pgr. [...] oraz działki [...], na które to wezwanie wnioskodawczyni nie stawiła się, co można wywnioskować z braku podpisu w protokole z przeprowadzonej analizy rozbieżności pomiędzy stanem ewidencyjnym a faktycznym stanem władania. W protokole brak jest uwag, co do cz.pb. [...]. Organ stwierdził, że brak jest nowego opracowania geodezyjnego ustalającego inny przebieg pasa drogowego drogi powiatowej niż ten wynikający z operatu numer [...], a to oznacza, że nie jest możliwym dokonanie jakichkolwiek zmian w ewidencji gruntów i budynków, bowiem wnioskodawczyni nie przedłożyła żadnej dokumentacji dającej podstawy do dokonania żądanych zmian. W związku z powyższym, zdaniem organu, nie jest jego rolą rozstrzyganie kwestii, czy prawidłowo został ustalony i opisany w wykazie zmian w/w operatu zasięg (zakres) pasa drogowego, który wskazuje zajęcie na poczet pasa drogowego część ogródka, która - zdaniem wnioskodawczyni - nie powinna znaleźć się w granicach pasa drogowego, gdyż nigdy nie została faktycznie zajęta pod drogę. Na etapie zakładania odnowionej ewidencji gruntów numer [...] w rejestrach analogowych wpisany był tylko władający gruntem: Wojewódzka Dyrekcja Dróg Miejskich do całej działki [...] (z której powstała działka [...]) z opisem, że jest to droga Nr [...] (stary numer drogi) - czego dowodem jest załączona w aktach sprawy kopia przedmiotowego rejestru gruntów. Wpis na rzecz Skarbu Państwa nastąpił na etapie podziału działki [...] w związku z przejściem drogi Nr [...] w różne zarządy: Zarząd Dróg Powiatowych (dot. działki [...]) i Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (dot. działki [...]). Reasumując organ wskazał, że organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Jeżeli zmiana co do cz.pb. [...] zaistniała zarówno w poprzednio obowiązującej ewidencji gruntów, jak również w aktualnie prowadzonym operacie ewidencyjnym, nie jest rolą organu do spraw ewidencji gruntów stan ten weryfikować. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych postępowaniach np. administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym, postępowaniu o zajętość pasa drogowego drogi publicznej na dzień 31.12.1998r. w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Od tej decyzji odwołanie wniosła B. F. kwestionując stanowisko organu podnosząc, że okoliczność iż cz.pb. [...] wchodzi w skład drogi dz. [...] jest niczym nieudokumentowana i niepoparta żadnym aktem prawnym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 2 lipca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że odnosząc się do żądania B. F. należy przytoczyć przepis § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z § 45 ust., 2 według którego, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego. Parcela budowlana nr [...] o powierzchni 260 m2 została podzielona na parcelę budowlaną nr [...] o powierzchni 205 m2 oraz pozostałą część parceli budowlanej [...] o powierzchni 55 m2, która weszła w skład pgr [...], stanowiącej działkę drogową. Zgodnie z mapą do celów prawnych nr ewidencyjny [...], znajdującą się w aktach księgi wieczystej nr [...], działce nr [...] powstałej w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów wsi P gmina P woj. k odpowiada pb. [...], natomiast pozostała cz. pb. [...] znajduje się w działce drogowej nr [...] powstałej w wyniku odnowienia ewidencji (poprzednio pgr. [...]). Z zebranego materiału dowodowego wynika, że przebieg granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...] jest zgodny z dokumentacją podziałową nr [...]. W ocenie organu odwoławczego B. F. swojego żądania o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków nie poparła stosownymi dokumentami, które wskazują na inny przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], niż wykazany w ewidencji gruntów i budynków. Załączony do wniosku o zmianę w ewidencji gruntów i budynków odpis księgi wieczystej [...], gdzie w dziale I wpisano "cz. pb. [...]", a w dziale II widnieje "B. F.", nie może stanowić podstawy do wprowadzenia żądanych zmian. Organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie mające na celu wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków, ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji, a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów, przy czym chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji kwestionowanych danych. Dokumenty takie nie zostały, mimo wezwania organu, przez skarżącą dostarczone. Nie było w tej sytuacji danych do aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła B. F., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca opisała przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Następnie wskazała, że pomimo szczegółowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nic z niej nie wynika. Całkowicie niezrozumiały jest fakt, dlaczego skarżąca ma udowadniać prawo własności do działki, którą jej rodzina posiadała od bardzo dawna. Organy żądając od niej nowych dokumentów doskonale wiedzą, że nie jest ich w stanie zdobyć. W opinii skarżącej całość prowadzonego postępowania administracyjnego dobitnie świadczy o tym, że dokumentację geodezyjną sporządza się w sposób zupełnie dowolny tzn. według uznania sporządzającego łącząc i dzieląc działki z pominięciem ich stanu własności. Tak też stało się w rozpatrywanej sprawie, gdyż organy w sposób zupełnie dowolny odebrały skarżącej własność jej działki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Stosując powyższe kryterium do sprawy poddanej kontroli zdaniem Sądu, skarga jest zasadna. Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Mając na uwadze okoliczności sprawy w rozpatrywanym przypadku aktualizacja operatu ewidencyjnego winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej - zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy. Podstawowa zasada prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). W pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków, mieści się także, usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego - mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny – przyjęty do zasobu - jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 119/08). Sąd rozpoznając sprawę stwierdził że nieprawidłowe jest stanowisko organów polegające na uznaniu, że nie jest jego rolą rozstrzyganie kwestii, czy zasięg (zakres) pasa drogowego, w skład którego wchodzi - zdaniem skarżącej - część ogrodu, która nigdy nie została faktycznie zajęta pod drogę, został prawidłowo ustalony i opisany w wykazie zmian operatu nr [...]. W ocenie Sądu obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję było ujawnienie tego operatu, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Stanowisko takie zaakceptował organ odwoławczy uznając, że tylko na podstawie dokumentacji przedłożonej przez skarżącą lub Zarząd Dróg Powiatowych wprowadzenie żądanych zmian będzie możliwe. Takiej dokumentacji nie posiadała skarżąca, bowiem nie mogła jej posiadać, natomiast posiada ją Zarząd Dróg Powiatowych, który pomimo wezwania takiej dokumentacji nie przedstawił. Organ wydał decyzję bez posiadania powyższej dokumentacji. Zdaniem Sądu w tych okolicznościach zrobił to przedwcześnie nie zapoznając się z tymi dokumentami. Organ odwoławczy nie wziął także pod uwagę ustaleń dokonanych przez Starostę, dotyczących zgodności z przepisami zarówno operatu drogowego nr [...], jak i operatu nr [...] z 8 października 1992r .Należy zauważyć, że Starosta analizując zgromadzoną w sprawie dokumentację pozostającą w zasobie organu, stwierdził, że dokumenty z operatu drogowego numer [...], stanowiące podstawę zmiany w zakresie części parceli budowlanej pb. [...] w S w poprzednio obowiązującym operacie ewidencyjnym nr [...], jak również aktualnie prowadzonym operacie ewidencji gruntów nr [...] z 8 października 1992r. nie spełniają obecnie obowiązujących standardów dokładnościowych określonych przepisami rozporządzenia MSWiA w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych, oraz brak numerycznego opisu cz. p.b. [...] tj. współrzędnych, o których mowa w art. § 61 w/w rozporządzenia. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie doprowadziła w efekcie do stanowczej konstatacji, czy aktualnie wykreślona na mapie ewidencyjnej granica w/w działek jest zgodna z obowiązujących stanem faktycznym i prawnym, czy też została przedstawiona w sposób wynikający z błędu, czy pomyłki organu, szczególnie, ze sam organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków stwierdził w toku postępowania, że dokumentacja stanowiąca podstawę wykazania obecnie przebiegu granicy nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami i standardami i podejmował działania w kierunku ostatecznego wyjaśnienia tej kwestii, to nie mógł przerzucać na skarżącą ciężaru przedstawienia stosownej dokumentacji, podobnie jak na Zarząd Dróg. Takie stanowisko organu stoi w sprzeczności z obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję do utrzymywania jej w stanie aktualności, a przede wszystkim narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art.. 8 kpa (zasada pogłębiania zaufania do organu Państwa) oraz art. 7 zasada prawdy obiektywnej, i uwzględnienie słusznego interesu obywatela. Zdaniem sądu organy powinny, dokonać ostatecznych ustaleń, czy przebieg granicy między działką drogową a nieruchomością stanowiącą zgodnie z zapisem w księdze wieczystej własność skarżącej przedstawiony jest na aktualnej mapie ewidencyjnej na podstawie dokumentów odpowiadających obowiązującym standardom technicznym i w sposób odzwierciedlający aktualny stan faktyczny i prawny. Na pewno nie mogą poprzestać na stwierdzeniu, że podstawą ujawnienia tego stanu są dane niepełne, czy nieprawidłowe. Organy nie podjęły próby prawidłowego ustalenia tych okoliczności. Nie mógł mieć także znaczenia dla zapadłego rozstrzygnięcia fakt przytaczany przez organ I instancji – iż wnioskodawczyni nie zgłaszała uwag co do cz.p.b. [...], skoro zawiadomienie skierowane do wnioskodawczyni w trakcie sporządzania operatu odnowienia ewidencji gruntów dotyczyło części pgr. [...] oraz działki [...] – jak podaje organ. Ponadto okoliczność taka nie wyłącza możliwości dokonania przez organ prowadzący ewidencję jej aktualizacji – nie wynika to z obowiązujących przepisów ustawy p.g i k., oraz rozporządzenia. Należy zauważyć, ze zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, których zadaniem jest, stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z powyższych regulacji wynika jednoznacznie, że w przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. W toku postępowania prowadzonego w tym przedmiocie organy geodezyjne kierują się także podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, a więc powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 Kpa). Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji, jak to już zaznaczono, jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 ww. rozporządzenia). Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1 ww. rozporządzenia). Zdaniem sądu wbrew twierdzeniu organu jest rolą organu do spraw ewidencji gruntów i budynków rozstrzyganie kwestii, czy prawidłowo został ustalony i opisany w wykazie zmian operatu zasięg pasa drogowego, który wskazuje zajęcie na poczet pasa drogowego część ogródka, który - zdaniem skarżącej – nie znajduje się w granicach pasa drogowego, gdyż nie został nigdy zajęty pod drogę. Należy mieć na uwadze fakt, iż zawiadomienie skierowane do wnioskodawczyni w trakcie sporządzania operatu odnowienia ewidencji gruntów dotyczyło części pgr. [...] oraz działki [...], a więc innej działki. W świetle powyższych uchybień Sąd uznał, że organ I instancji, a następnie organ II instancji, ustalając stan faktyczny sprawy nie zebrały i nie oceniły całego zebranego materiału dowodowego, co mogło mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięci przedmiotowej sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań, a także oceni znaczenie dla sprawy żądanej dokumentacji z Zarządu Dróg Powiatowych oraz ewentualne konsekwencje nie przedłożenia tych dokumentów. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organów I i II instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.