III SA/Kr 1514/24

III SA/Kr 1514/24 P O S T A N O W I E N I E Dnia 30 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. M. na uchwałę Rady Gminy Lanckorona nr LX/345/2023 Rady Gminy Lanckorona z dnia 28 grudnia 2023 r. w sprawie Uchwały Budżetowej Gminy Lanckorona na 2024 r. postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu D.M. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie 300 zł (trzysta złotych) wpłacone tytułem wpisu od skargi. Pismem z 12 sierpnia 2024 r. D. M. (skarżący) zaskarżył uchwałę Rady Gminy Lanckorona nr LX/345/2023 z dnia 28 grudnia 2023 r. w sprawie Uchwały Budżetowej Gminy Lanckorona na 2024 r. Przedmiotem zarzutów skargi było popełnienie w uchwale szeregu naruszeń ustawy o finansach publicznych i ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z inwestycją "Budowa krytej pływalni wraz z zapleczem techniczno-szatniowo-sanitarnym oraz łącznikiem przy Zespole Szkół w Izdebniku". Zdaniem skarżącego, było to przedsięwzięcie skrajnie obciążające finansowo gminę w perspektywie kolejnych lat. Ponadto skarżący zarzucił błędy w obliczeniach wydatków i dochodów gminy, co w konsekwencji planowanej inwestycji, przekładało się w sposób bezpośredni na wadliwość uchwały budżetowej. W odpowiedzi na wezwanie Sądu o wskazanie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały skarżący oświadczył, że jest mieszkańcem gminy Lanckorona i działa w jej interesie i na jej rzecz w sytuacji bezpośredniego i skonkretyzowanego zagrożenia dla interesu prawnego przynależnego mu z tytułu reprezentowanej wspólnoty. Skarżący powołał się przy tym na wyroki sądów administracyjnych, uzasadniające prawidłowość reprezentowanego przez niego stanowiska w zakresie interesu prawnego co do zaskarżenia uchwały budżetowej. Jako podstawę swojego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały budżetowej skarżąc w szczególności powołał się na art. 1 ust.1 i 2 ustawy o samorządzie gminnymi i art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Lanckorona wniósł o jej uwzględnienie wskazując nie niezasadność ekonomiczną budowy krytej pływalni. W odpowiedzi na wezwanie Sądu o przedstawienie uchwały rady Gminy upoważniającej go do złożenia odpowiedzi na skargę – pełnomocnik wójta wskazał na uchwałę siedmiu sędziów naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, z której to uchwały wynikało, że Rada Gminy Lanckorona nie ma w tym zakresie zdolności procesowej. Na wypadek braku podzielenia przez Sąd poglądu prezentowanego w ww. uchwale z 13 listopada 2012 r. – pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów (wydruków z korespondencji mailowej pomiędzy pełnomocnikiem, a radą gminy i jej przewodniczącą – K. Ł.), na okoliczność posiadania przez Radę Gminy Lanckorona wiedzy o złożonej skardze i woli przygotowania odpowiedzi na skargę – wnoszącej o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skargę należało odrzucić z uwagi na niewykazanie interesu prawnego przez skarżącego. W istocie skarżący nie wskazał ani pośrednich, ani bezpośrednich skutków prawnych dotyczących sfery jego praw i obowiązków, a związanych z zaskarżoną uchwałą. Sąd nie jest przy tym związany stanowiskiem Wójta co do konieczności uwzględnienia skargi. Skarżący wskazywał, że jest mieszkańcem gminy Lanckorona i w tym upatrywał interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały budżetowej z uwagi na jej braki w rzetelnym oszacowaniu wydatków związanych z planowana inwestycją i dochodami, które gmina miała otrzymać z rządowego Funduszu Polski Ład. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie argumentacja skarżącego nie świadczy o posiadaniu przez niego "interesu prawnego", o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.). Przede wszystkim należałoby powtórzyć za wywodem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w postanowieniu z 14 lipca 2023 r., III OSK 1281/23, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy została uregulowana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wnoszona na powołanej podstawie prawnej skarga jest przysługującym każdemu podmiotowi prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego lub uprawnienia przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ gminy wydający akt generalny (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07). Istotne jest jednak to, że interes prawny, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i na który to przepis powołał się skarżący, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Innymi słowy, zapisy zaskarżanej uchwały, powinny z racji konkretnego brzmienia przepisu prawa oddziaływać na sferę praw lub obowiązków skarżącego taką uchwałę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok NSA z 18 września 2003 r., II SA/2637/02). W konsekwencji skarżący musi wykazać związek pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, polegający na tym, że akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawiając go pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12). Sąd, rozpoznający tego rodzaju skargę, zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała, narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu, otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r., II OSK 2019/06). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się również, że skarga złożona na podstawie ww. art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie może być wnoszona w interesie publicznym. Ochrona interesu publicznego realizowana jest natomiast w trybie postępowania nadzorczego przez organ nadzoru. Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącego zaprezentowanej w piśmie z 15 października 2024 r. i wskazującej na działanie w interesie publicznym, to Sąd zauważa, że art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem każdemu prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (actio popularis), nie może przekonanie obywatela o niecelowości i niesłuszności aktów podejmowanych przez organy samorządowe być równoznaczne z naruszeniem "interesu prawnego lub uprawnienia" członka społeczności lokalnej i tym samym nie daje legitymacji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi w trybie art. 101 tej ustawy. Powoływanie się zatem w tym względzie na treść art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest bezskuteczne. W świetle tego przepisu mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową i podejmują rozstrzygnięcie w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy (art. 11 ust. 1 tej ustawy). Podobny sposób realizacji uprawnień członków wspólnoty samorządowej przewiduje Europejska Karta Samorządu Terytorialnego sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Tym samym według Sądu nie sposób uznać, uwzględniając treść art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, że przynależność do wspólnoty samorządowej stanowi "interes prawny lub uprawnienie" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dla członka tej wspólnoty. "Interes prawny lub uprawnienie" z powyższych uregulowań, w konkretnych sytuacjach, może co najwyżej wywodzić gmina (por. wyrok NSA z 26 lutego1998 r. I SA 1860/97). Przepis art. 101 ust. 1 cyt. ustawy zawiera natomiast szczególne unormowania. Chodzi tu o krąg podmiotów, który nie musi być zbieżny ze wspólnotą samorządową, jaką według art. 1 ust. 1 tej ustawy tworzą mieszkańcy gminy. Przy korzystaniu z tego przepisu należy wykazać już dokonane uchwałą lub zarządzeniem organu gminy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. W orzecznictwie za ugruntowany należy uznać pogląd, że przepis art. 101 cyt. ustawy nie daje podstaw do skargi osobie, która chciałaby skarżyć akt organu gminy nie opierając się na prawach własnych, osobistych, a opierając się na interesie ogółu czyli tzw. interesie publicznym. W sprawach bowiem mających charakter publiczny mogą działać określone organy państwowe lub społeczne, a obywatelowi przysługuje prawo występowania do tych organów z wnioskami o podjęcie stosownego postępowania, względnie odpowiedniej informacji (por. wyrok NSA z 13 grudnia 1999 r. IV SA 872/99). Prezentowany powyżej wywód stanowi w istocie powtórzenie szeroko uzasadnianych argumentów Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, a odnoszących się do stanowiska zaprezentowanego w kontrolowanym orzeczeniu sądu pierwszej instancji. Analogiczne stanowisko sądów administracyjnych powtarzane jest jednolicie i niezmiennie na przestrzeni lat (np. postanowienie NSA z 9 października 2024 r., II OSK 1696/24). Orzekający więc w niniejszej sprawie Sąd w całości podziela prezentowane stanowisko i uznaje za swoje. Powoływane natomiast przez skarżącego wyroki sądów administracyjnych w rzeczywistości dotyczą innych stanów faktycznych, co ma znaczenie w sprawie. Akcentując prawo i zdolność społeczności lokalnych do obrony interesów prawnych jej członków – skarżący w rzeczywistości pominął fakt, że cytowane przez niego wyroki związane były ze skargami (osób fizycznych (wyrok WSA w Lublinie z 6 grudnia 2011 r., III SA/Lu 321/11) i Zarządu Gminy Warszawa - Ursynów (wyrok NSA w warszawie z 26 lutego 1998 r., I SA 1860/97), w których skarżący wywodzili swój interes prawny w zaskarżeniu konkretnych uchwał z uwagi na wkroczenie przez radę gminy w ich prawa właścicielskie (osoby fizyczne były właścicielami działek drogowych i nie wyrazili zgody na zmianę nazw ulicy biegnącej po tych działkach) lub obowiązki związane z kosztami zarządu (Gmina Warszawa Ursynów skarżąca uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy). Powyższe skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności skargi i jej odrzuceniem postanowieniem wydanym na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym (pkt 1 postanowienia) na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a oraz § 3 w zw. z art. 16 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935). Jednocześnie, odrzucenie skargi powoduje, że uiszczony wpis podlega zwrotowi zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 2 postanowienia).