III SA/Kr 1518/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : SWSA Janusz Kasprzycki ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 15 lipca 2022 r. znak IG-II.7221.78.2022.UK w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Starosta W., decyzją z dnia 8 kwietnia 2022 r., znak [...], działając na podstawie art. 7d ust. 1 lit. a, art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) w sprawie wszczętej z wniosku K. G. z dnia 5 stycznia 2022 r. orzekł o odrzuceniu zarzutów do danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w ramach prac modernizacyjnych ([...]) dla działki nr 1/4 obręb W., jednostka ewidencyjna N. - G, powiat [...] i pozostawieniu w działce użytku "RIVa" Na skutek odwołania K. G., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia 15 lipca 2022 r., znak IG-II.7221.78.2022.UK, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2021 poz. 735 ze zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. 2021 poz. 1990 ze zm.) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty W. z dnia 8 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisami prawa materialnego regulującymi kwestie prowadzenia przez starostę operatu ewidencji gruntów i budynków są przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Pgik) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. 2021 poz. 1390 ze zm.; rozporządzenie 2021), które weszło w życie 31 lipca 2021 r. W toku przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obowiązywało rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. 2019 poz. 393 ze zm.; rozporządzenie 2001). Ta zmiana przepisów nie ma wpływu na wynik przedmiotowego postępowania. W latach 2019-2021 została przeprowadzona, w trybie art. 24a ustawy Pgik, modernizacja ewidencji gruntów i budynków obrębu W. Celem modernizacji była weryfikacja i aktualizacja użytków gruntowych. W toku modernizacji projekt operatu opisowo-kartograficznego podlegał wyłożeniu do wglądu zainteresowanych na 15 dni roboczych od 18 października 2021 r. do 8 listopada 2021 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w W. Informację o miejscu i terminie wyłożenia wywieszono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy N. i w Starostwie Powiatowym w W. oraz ogłoszono w prasie o zasięgu krajowym, czyli zgodnie z art. 24a ust. 5 ustawy Pgik. W okresie wyłożenia każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, mógł zgłaszać uwagi do tych danych. K. G. skorzystała z tego prawa. Wniesione uwagi zostały rozpatrzone i odrzucone, o czym Starosta W. poinformował pismem z dnia 30 listopada 2021 r. Informacja Starosty W., że projekt operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków stał się operatem ewidencyjnym, ukazała się w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w W. oraz Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 9 grudnia 2021 r. poz. 7527. Art. 24a ust. 9 ustawy Pgik stanowi o możliwości zgłaszania przez zainteresowanych zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o modernizacji. K. G. pismem z dnia 5 grudnia 2022 r. wniosła zarzuty do danych ewidencyjnych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym w zakresie użytku gruntowego "RIVa" wykazanego podczas modernizacji w działce nr 1/4. Zgodnie z § 29 rozporządzenia 2021 źródłami danych wykorzystywanych przy zakładaniu albo modernizacji ewidencji są: 1) materiały zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; 2) wyniki pomiarów geodezyjnych lub oględzin; 3) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach; 4) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne. Rozróżnienie rodzajów użytków gruntowych w ramach postępowania aktualizacyjnego odbywa się na podstawie przypisania ich cech, właściwości i sposobu zagospodarowania, charakterystycznych dla danego rodzaju użytku. Elementy te szczegółowo określone są w załączniku Nr 1 do rozporządzenia 2021, w oparciu o który dokonuje się zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych (§10). Przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków w działce nr 1/4 o powierzchni 0,05 ha ujawniony był użytek gruntowy dr/RIVa "droga na gruncie ornym". W wyniku przeprowadzonej modernizacji ewidencji wykazano w działce użytek gruntowy RIVa – grunt orny. Jak uzasadnił w decyzji Starosta w ramach modernizacji wykonawca zmienił użytek dr/RIVa na użytek – grunt orny RIVa, zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia egib 2001. Organ wyjaśnił, że użytek "dr" ujawniano na gruntach utwardzonych – drogach urządzonych, natomiast w przypadku działek stanowiących dojazd do pól (nieutwardzonych), ujawniano użytek wykazany na działce przyległej. W wyniku złożonych przez K. G. zarzutów do danych ewidencyjnych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym Starosta wszczął postępowanie administracyjne. W toku prowadzonego postępowania organ przeprowadził 16 lutego 2022 r. wizję w terenie przy udziale współwłaścicieli K. G., M. W. (pełnomocnika L. W.) oraz przedstawicieli R. – wykonawcy modernizacji. W trakcie wizji stwierdzono, że teren nie jest urządzony jako droga. Na odcinku między zabudowaniami w pasie działki rosną drzewa, krzewy, przy drodze leży gruz. Poza ogrodzeniami teren jest porośnięty trawą, granice działki są niewidoczne. K. G. wskazała, że działka była użytkowana jako droga od ponad pięćdziesięciu lat, a gruz wyrzuciła sąsiadka przy budowie ogrodzenia. Wykonawca modernizacji w operacie technicznym z rozpatrzenia zarzutów do modernizacji, włączonym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 2 marca 2022 r. za nr [...] podtrzymał swoje stanowisko z modernizacji i wskazał, że na podstawie wywiadu terenowego przeprowadzonego 16 lutego 2022 r., popartego dokumentacją fotograficzną, określenie użytku jako RIVa jest poprawne (cyt.) "jest to ciąg komunikacyjny służący dostępności do pól. Droga nie jest utwardzona, wjazd jest zasypany gruzem. Dodatkowo w działce rosną drzewa i krzewy co utrudnia korzystanie z niej. Nie można uznać tego dojazdu za drogę w której powinien zostać określony użytek dr". W dniu 29 marca 2022 r. K. G. złożyła przed Starostą oświadczenie, w którym podtrzymała wniosek o uznanie działki nr 1/4 jako drogi wewnętrznej. Wskazała na trudności w korzystaniu z działki jako drogi dojazdowej oraz na brak możliwości porozumienia się z pozostałymi współwłaścicielami w sprawie prawidłowego korzystania z działki jako jedynego dojazdu do dalej położonej działki rolnej (nr 1/2 będącej własnością wnioskodawczyni). Organ I instancji uznał ostatecznie zarzut do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, opracowanym w ramach prac modernizacyjnych ([...]), w zakresie ustalonego użytku – grunt orny (RIVa) – za bezzasadny. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w tej mierze. Ujawniony w działce nr 1/4 przed modernizacją użytek gruntowy dr/RIVa droga na gruncie ornym był niezgodny z obowiązującymi przepisami rozporządzenia egib, które nie przewidują obecnie wykazywania użytku "dr" na innym rodzaju użytku gruntowego. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia 2021, do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. 2021 poz. 1376 ze zmianami - dalej: ustawa o drogach publicznych). Nie zalicza się natomiast do tego użytku gruntów w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych, jeżeli: 1) wchodzą w skład gospodarstwa rolnego lub leśnego; 2) wchodzą w skład działki budowlanej, która nie jest osiedlem mieszkaniowym, dworcem kolejowym lub dworcem komunikacji autobusowej albo też nie jest odrębnym pasem gruntu wydzielonym wyłącznie w celu zapewnienia dostępu tej działki do drogi publicznej. Grunty w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych niezaliczone do użytku gruntowego "drogi" włącza się do: 1) przyległego użytku rolnego, jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa rolnego; 2) użytku "las", jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa leśnego; 3) odpowiedniego użytku z grupy użytków zurbanizowanych i zabudowanych, jeżeli wchodzą w skład działki budowlanej. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle przytoczonej powyżej definicji użytek gruntowy "dr" – droga to grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Zatem oznaczenie konkretnego pasa gruntu jako drogi w ewidencji gruntów i budynków musi uwzględniać regulacje tej ustawy. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Pojęcie to jest szersze od pojęcia "drogi". Pas drogowy (art. 4 pkt 1 ustawy) to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Wydzielenie w wyniku podziału nieruchomości działki ewidencyjnej mającej pełnić w przyszłości funkcję "drogi dojazdowej" z drogi publicznej do innych nieruchomości (działek ewidencyjnych) nie stanowi wystarczającej przesłanki do zmiany użytku z dotychczasowego na użytek "dr". Istotny jest również sposób zagospodarowania terenu (pasa drogowego) uwzględniający parametry techniczne budowli na nim zlokalizowanej, a w dalszej kolejności ustalenie czy jest to droga publiczna czy wewnętrzna. Bezsporne jest, iż o użytku "dr" można mówić jedynie w przypadku wybudowania drogi (budowli). Nawet jeżeli dany grunt użytkowany jest na cele komunikacyjne (przejazd), to w sytuacji braku drogi (jako budowli) – w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych – nie ma podstaw do zaliczenia tego gruntu do użytku "dr". Podobnie analiza wyłączeń wskazanych w poz. 19 ust. 2 załącznika Nr 1 rozporządzenia 2021 nie pozwala na przypisanie użytku "dr" do gruntu, na którym planowane jest dopiero wybudowanie drogi jako budowli. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że skoro ustalony w modernizacji i poparty wizją w terenie stan faktyczny wskazuje, że działka nr 1/4 położona w W. porośnięta jest trawą, częściowo rosną na niej pojedyncze drzewa i krzewy, przy wjeździe na działkę zalega gruz, a działka nie jest utwardzona i stanowi jedynie ciąg komunikacyjny służący dostępności do pól, czyli nie posiada żadnych cech właściwych dla drogi rozumianej jako budowli, to w świetle obowiązujących przepisów rozporządzenia egib nie jest możliwe wykazanie w niej użytku gruntowego "dr". Nie jest to bowiem grunt, który jest pasem drogowym dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zdaniem organu odwoławczego, żądanie wykazania w działce nr 1/4 użytku gruntowego "dr" jest bezzasadne. Pismem z dnia 6 września 2022 r. K. G. wniosła skargę na powyższą decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) brak rzetelności i obiektywizmu przy analizie przedmiotowej sprawy, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie, pominięcie istotnych dowodów w sprawie oraz błąd w ustaleniach faktycznych mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i wydanie krzywdzącej dla skarżącej decyzji i naruszenie interesu prawnego skarżącej, 2) naruszenie Prawa geodezyjnego i kartograficznego dotyczącego ewidencji gruntów w zakresie rodzaju użytków gruntowych oraz klas gruntu dla drogi na działce 1/4 w W., 3) naruszenie przepisów Ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących podziału nieruchomości i konieczności wydzielenia drogi wewnętrznej na działce 1/4 w W. o wyłącznym przeznaczeniu terenu i oznaczeniu jej jako drogi wewnętrznej zapewniającej dostęp do drogi publicznej, oznaczonej symbolem "dr" dokonanej z mocy ustawy przy uwłaszczeniu; 4) naruszenie ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego jako obowiązującego aktu prawa miejscowego i przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniający stan użytkowy i prawny w ujęciu drogi wewnętrznej na działce 1/4 w jego zapisie dotyczącego przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania; 5) naruszenie przepisów k.p.a. przysługujących stronie prawa dotyczących wezwania skarżącej do ustosunkowania się co do zebranych dowodów i wniosków przed wydaniem decyzji; 6) naruszenie przepisów dotyczących udostępnienia organom administracji publicznej zmian o nieruchomości pomimo toczącego się w tej sprawie postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uznanie za zasadne wniesionych przez skarżącą uwag i zarzutów do projektu operatu opisowo kartograficznego oraz do danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. Skarżąca przedstawiła dodatkową argumentację w piśmie z dnia 14 marca 2023 r. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z treścią pkt 19 załącznika nr 1 do obowiązującego w dniu orzekania przez organ odwoławczy rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. 2021 poz. 1390 ze zm.): "1. Do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376). 2. Do użytku gruntowego o nazwie "drogi" nie zalicza się gruntów w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych, jeżeli: 1) wchodzą w skład gospodarstwa rolnego lub leśnego; 2) wchodzą w skład działki budowlanej, która nie jest osiedlem mieszkaniowym, dworcem kolejowym lub dworcem komunikacji autobusowej albo też nie jest odrębnym pasem gruntu wydzielonym wyłącznie w celu zapewnienia dostępu tej działki do drogi publicznej. 3. Grunty w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych niezaliczone do użytku gruntowego "drogi" włącza się do: 1) przyległego użytku rolnego, jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa rolnego; 2) użytku "las", jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa leśnego; 3) odpowiedniego użytku z grupy użytków zurbanizowanych i zabudowanych, jeżeli wchodzą w skład działki budowlanej". Interpretując powyższy przepis, organ odwoławczy zasadnie wskazał, że zaliczenie danego gruntu do użytku gruntowego o nazwie "drogi" uwarunkowane jest stwierdzeniem, że grunt ten stanowi pas drogowy drogi publicznej lub drogi wewnętrznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania przez organ odwoławczy, t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.) pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 2 powołanej ustawy droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Poczynione w sprawie ustalenia co do stanu faktycznego na działce nr 1/4 (wizja w terenie, dokumentacja fotograficzna), w ocenie Sądu, nie budzą wątpliwości. Działka ta jest porośnięta jest trawą, częściowo rosną na niej pojedyncze drzewa i krzewy; przy wjeździe na działkę zalega gruz; działka nie jest utwardzona i stanowi jedynie ciąg komunikacyjny służący dostępności do pól. Nie sposób stwierdzić, aby była na niej zlokalizowana droga czy też aby stanowiła ona pas drogowy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Nie było zatem podstaw do zaliczenia działki nr 1/4 do użytku gruntowego o nazwie "drogi"; przyjęta w toku modernizacji kwalifikacja tej działki jawi się jako prawidłowa. Zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu, a w szczególności nie narusza przepisów czy też aktów normatywnych powołanych w skardze; w sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące podziału nieruchomości. Postępowanie administracyjne było prowadzone zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przekonująco wyjaśnił też, że z załączonego do akt sprawy wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż działka nr 1/4 położona jest w części w terenach zabudowy mieszkaniowej MN i w części w terenach rolnych – R. Działka ta w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczona pod drogi (publiczne czy wewnętrzne). Ponadto zgodzić się trzeba z organem odwoławczym co do tego, że plan miejscowy określa dopuszczalne przeznaczenie nieruchomości, natomiast ewidencja gruntów i budynków odzwierciedla stan faktyczny na gruncie. W ocenie Sądu, wpływu na rozstrzygnięcie nie mogą też mieć twierdzenia skarżącej sformułowane w piśmie z dnia 14 marca 2023 r., a dotyczące okoliczności, w jakich doszło do wyodrębnienia działki nr 1/4 – zliczenie gruntu do określonego rodzaju użytku determinowane jest jego obecnymi właściwościami i obecnym stanem rzeczy. Twierdzenia skarżącej, jakoby przedmiotowa działka wciąż miała cechy drogi wewnętrznej opisane w ustawie o drogach publicznych – nie znajdują uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Jak już wyżej wskazano, dokumentacja fotograficzna oraz wyniki wizji w terenie świadczą o tym, że na działce nie ma drogi – budowli odpowiadającej definicji z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Okoliczność, że działka nie jest uprawiana ani bezpośrednio wykorzystywana do produkcji rolnej, sama przez się nie implikuje uznania jej za drogę. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.