III SA/Kr 152/18

Kraków, dnia 7 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym skargi A. R. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt I OZ 956/18, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 152/18, o przywróceniu terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi A. R. (dalej skarżąca) na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza. Powyższe postanowienie poprzedził następujący stan faktyczny i prawny: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając na podstawie 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948, dalej: "ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS") w dniu 27 kwietnia 2017 r. złożył skarżącej pisemną propozycję pracy nr [...], określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. W powyższej propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od 1 czerwca 2017 r. Skarżąca w dniu 5 maja 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji. Następnie w piśmie z dnia 12 maja 2017 r. złożyła odwołanie od otrzymanej propozycji. Pismem z 22 czerwca 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował skarżącą, że przepisy ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Skarżąca pismem z dnia 7 grudnia 2017 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Na złożoną propozycję pracy w piśmie z dnia 15 stycznia 2018 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Jednocześnie zwróciła się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, podnosząc, że kierowane do niej pisma nie zawierały żadnych pouczeń prawnych do środków zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że złożona skarżącej propozycja pracy nie stanowi aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), tj. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nadto z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi. Obydwa swoje stanowiska obszernie uzasadnił. Zdaniem organu na odrzucenie skarga zasługuje także z powodu niedochowania braków formalnych skargi. W szczególności, przed wniesieniem skargi do sądu skarżąca nie dokonała formalnego wezwania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. Co prawda sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę, jednak samą skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W konsekwencji organ stwierdził, że skarżąca nie zachowała trybu przewidzianego do wniesienia skargi i dlatego też na podstawie art. 58 pkt. 6 P.p.s.a., Sąd powinien skargę odrzucić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 30 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 152/18, przywrócił skarżącej termin do wniesienia ww. skargi uznając, że nie ponosi ona winy w niedochowaniu terminu, gdyż organ konsekwentnie, stojąc na stanowisku, że propozycja pracy z dnia 27 kwietnia 2017 r. nie podlega jakiemukolwiek zaskarżeniu, nie pouczał strony o środkach zaskarżenia. Jednocześnie Sąd przyjął, że przedłożona skarżącej propozycja zatrudnienia stanowi czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone zażaleniem do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Podniesiono w nim zarzuty dotyczące naruszenia: 1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przez jego niezastosowanie i przyjęcie skargi do rozpoznania pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ww. ustawy nie stanowi ani decyzji, ani też innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż została wydana w ramach podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; 2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm., dalej: "ustawa o KAS"), przez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy i tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić; 3. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, przez uznanie, że propozycja złożona skarżącemu na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa [z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw], a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego. Natomiast w razie przyjęcia, że skarga podlega kognicji sądów administracyjnych, organ podniósł zarzut naruszenia art. 86 § 1 P.p.s.a., przez nieuprawnione przyjęcie, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy strony skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny w następstwie rozpoznania zażalenia organu, wydał w dniu 16 października 2018 r. opisane na wstępie postanowienie o sygn. akt I OZ 956/18, w którym uznał zażalenie za uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny nie zaaprobował wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu Sądu I instancji stanowiska o dopuszczalności złożonej przez skarżącą skargi. Wyraził stanowisko, że przedstawiona skarżącej - funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja, nie stanowi aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. W świetle powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji błędnie przyjął, że propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. i skarga na tę czynność podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. W konsekwencji Sąd ten uznał, że skoro podstawą do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi było błędne uznanie Sądu I instancji, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu propozycja zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to brak jest możliwości merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku na obecnym etapie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga skarżącej na złożoną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w piśmie z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] propozycję zatrudnienia podlega odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozstrzygając ponownie niniejszą sprawę jest związany, co podkreślić należy, na podstawie przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa. Zgodnie z treścią tego przepisu, Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, natomiast zgodnie z art. 197 P.p.s.a do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, z wyłączeniem art. 185 § 2. Zwrócić jednak należy uwagę, że w sprawach o przedmiocie tożsamym ze sprawą obecnie rozpoznawaną w orzecznictwie sądowym istnieje duża rozbieżność. Zarysowały się w tej mierze trzy stanowiska. Pierwsze z nich prezentowane choćby przez postanowienie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 422/17 czy postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 73/17 wyraża się w przekonaniu, że propozycja złożona na podstawie art. 167 ust. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948, dalej: "ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"), nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Według tego stanowiska propozycja ta nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której - po wyczerpaniu trybu administracyjnego - przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Zgodnie z drugim prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem propozycja złożona na podstawie art. 167 ust. 5 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stanowi w istocie decyzję administracyjną, na co ma wskazywać również wykładnia prawno-historyczna (w ten sposób orzekał przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17). Trzecie z kolei stanowisko uznawało prawo funkcjonariuszy do zaskarżenia złożonej im propozycji określającej warunki zatrudnienia, kwalifikując propozycję zatrudnienia jako akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1579/17 czy z 29 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 121/18). Szczegółowe uwagi w powyższym zakresie (co do rozbieżności stanowisk) zostały zawarte w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1539/17. Biorąc jednak pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w postanowieniu z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt I OZ 956/18, powtórzyć należy za NSA, że propozycja, nie stanowi aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja ta nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie, zatem nie można przypisać jej cech decyzji. Dopiero ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której - po wyczerpaniu trybu administracyjnego - przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Brak zatem propozycji zatrudnienia złożonej skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej cech opisanych w art. 3 § 2 P.p.s.a. form poddanych kontroli sądu administracyjnego sprawia, że skarga na tę propozycję zatrudnienia podlega odrzuceniu ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga w niniejszej sprawie nie podlega rozpoznaniu (podlega odrzuceniu), to Sąd mógł jedynie ją odrzucić, nie rozpoznając w ogóle wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji postanowienia.