III SA/Kr 1521/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2017 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając m.in. na podstawie § 8 ust 1 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 1367) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2016 r. o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej G. P. choroby zawodowej - choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, będącym załącznikiem do powołanego rozporządzenia. Organ odwoławczy przyjął za prawidłowe ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, że skarżąca w latach 1973 – 2013 była zatrudniona na stanowisku nauczyciela i w tym czasie była narażona na wysiłek głosowy. W sprawie orzekały dwie jednostki właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych tj. Ośrodek Medycyny Pracy (orzeczenie lekarskie z dnia [...] 2014 r. oraz dodatkowa opinia z dnia 19 lutego 2016 r.) oraz Instytut Medycyny Pracy (orzeczenie lekarskie z dnia [...] 2015 r. i dodatkowa opinia z dnia 18 lutego 2016 r.), które w wydanych orzeczeniach lekarskich, zdaniem organu, zgodnie wypowiedziały się o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat. Ponadto w związku z podniesionymi przez skarżącą w odwołaniu zarzutami dotyczącymi rozbieżności w orzeczeniach lekarskich wydanych przez ww. jednostki lecznicze oraz nieprawidłowości w badaniu lekarza foniatry, organ odwoławczy zwrócił się do obu tych jednostek z prośbą o analizę przedłożonej przez skarżącą dokumentacji lekarskiej i odniesienie się do zarzutów. W odpowiedzi, Ośrodek Medycyny Pracy, w opinii z dnia 7 czerwca 2016 r., a Instytut Pracy w Ł - w opinii z dnia 1 lipca 2016 r. stwierdziły, że dostarczona przez skarżącą dokumentacja lekarska nie wniosła niczego nowego do prowadzonego postępowania i brak było podstaw do zmiany treści wydanych wcześniej orzeczeń lekarskich. Obie jednostki orzecznicze rozpoznały u skarżącej przewlekły, prosty stan zapalny błony śluzowej krtani, nie wymieniony w wykazie chorób zawodowych. W ocenie organu odwoławczego wydane orzeczenia lekarskie zostały uzasadnione w sposób jasny i wyczerpujący. Nie został więc spełniony podstawowy warunek do stwierdzenia choroby zawodowej – obydwie jednostki orzecznicze nie rozpoznały u skarżącej choroby zawodowej ujętej w ww. wykazie chorób zawodowych. W skardze na decyzję organu odwoławczego wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca podniosła, że opinia wydana przez Ośrodek Medyny Pracy jest dla niej krzywdząca, gdyż przepracowała "wysiłkiem głosowym" 40 lat ucząc geografii i przysposobienia obronnego, w różnych szkołach powyżej jednego etatu. Ponadto obowiązkowo odbywała godziny nadliczbowe udzielając indywidulanych korepetycji zarówno w szkole, jak i w domach uczniów. Skarżąca podała, że dolegliwości w postaci chrypki, męczliwości głosu i okresowych bezgłosów nie ustąpiły. Wskazała również, że wbrew swojej woli była kierowana na komisję lekarską do Ł zamiast do bliższego S. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie badania przez biegłego sądowego – foniatrę. Na rozprawie w dniu 3 lutego 2017 r. skarżąca wyjaśniała, że zgubiono jej badania laryngologiczne w ośrodku na ul. Z. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie żądania skarżącej mogły zostać uwzględnione. Na wstępie Sąd zaznacza, że żaden z ośrodków orzeczniczych jak również żaden z orzekających w sprawie organów inspekcji sanitarnej nie kwestionował długoletniej pracy skarżącej w warunkach narażających ją na wysiłek głosowy. Tak więc tego typu argumenty właściwie nie miały związku z istotą sporu. Sąd rozumie rozżalenie skarżącej, że została skierowana, wbrew swojej woli, do ośrodka ł zamiast s, ale sam ten fakt (jak również długotrwałość postępowania przed jednostką orzeczniczą II stopnia), zasadniczo, nie miał wpływu na orzeczenie lekarskie. Przedmiotem badania były schorzenia skarżącej; badania były wykonywane przez lekarzy foniatrów – nie było więc powodów, aby miejsce (S lub Ł) wykonywania badania wpłynęło na wyniki badania. Obie jednostki (Instytut Medycyny Pracy w Ł oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S) mają status instytutów badawczych – były więc uprawnione do badania skarżącej jako jednostki orzecznicze II stopnia. Sąd nie miał więc podstaw prawnych aby kwestionować samą możliwość orzekania przez Instytut Medycyny Pracy w Ł, chociaż niewątpliwie skarżącej łatwiej byłoby dojechać z K do S niż do Ł. Zdaniem skarżącej, która tego typu argumenty podnosiła na etapie postępowania odwoławczego od decyzji organu inspekcji sanitarnej I instancji, badanie videostroboskopowe przeprowadzone w gabinecie na indywidualne zlecenie znacznie różniło się od badań przeprowadzonych przez jednostki orzecznicze – ponadto skarżąca twierdziła, że badania jednostek orzeczniczych (zwłaszcza w Ł) zostały przeprowadzone w sposób nieprawidłowy. Skarżąca zażądała w skardze powołania biegłego sądowego – lekarza foniatry. Odnosząc się to tego typu żądania Sąd zaznacza, że nie mógł samodzielnie powołać biegłego foniatry do zbadania stanu zdrowia skarżącej ponieważ sąd administracyjny orzeka wyłącznie na podstawie akt sprawy administracyjnej, a jedynymi dowodami jakie może przeprowadzić to dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 133 §1 w zw. z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). W przypadku uznania, że doszło do nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych – sąd administracyjny może jedynie uchylić zaskarżone decyzje. W istocie bowiem przedmiotem sporu były ustalenia faktyczne. Skarżąca przede wszystkim twierdziła, że przeprowadzone indywidualnie przez nią badania przez lekarza foniatrę (25 listopada 2014 r.) potwierdziły niedowład mięśni wewnętrznych krtani z niedomykalnością i trwałą dysfonią. Natomiast w ocenie organów inspekcji sanitarnej obu stopni – ww. opinie jednostek orzeczniczych (w K i w Ł) wykluczyły istnienie schorzenia wymienionego w pkt 15 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych tj. przewlekłej choroby narządu głosu polegającej na: guzkach głosowych twardych, wtórnych zmianach przerostowych fałdów głosowych, niedowładzie mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. W ocenie Sądu postępowanie w przedmiocie badania czy występujące u skarżącej schorzenia narządu głosu miały charakter choroby zawodowej prowadzone było w sposób naruszający art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli) i art. 9 (zasada informowania stron) tj. zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zmianami) – dalej "kpa"- co spowodowało również naruszenie art. 77 §1 kpa. W konsekwencji Sąd uznał, że nie został w sposób prawidłowy wyjaśniony stan faktyczny, co spowodowało uchylenie decyzji organów obu instancji. Należy podkreślić, że skarżąca powoływała się od samego początku na stwierdzony u niej (w ww. badaniu z 25 listopada 2014 r.) trwały niedowład mięśni wewnętrznych krtani z niedomykalnością i trwałą dysfonią tj. schorzenie wymienione w poz. 15.3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych. Wyniki badania foniatrycznego (dokumentacja fotograficzna z diagnozą) zostały przedstawione organowi I instancji 22 listopada 2015 r. Dokumentacja ta została przesłana do obu jednostek orzeczniczych 20 stycznia 2016 r. W dodatkowej opinii z 19 lutego 2016 r. Ośrodek Medycyny Pracy przyznał, że przedstawione przez skarżącą badanie foniatryczne z 25 listopada 2014 r. ujawniło wprawdzie niedomykalność fonacyjną, ale jak zastrzegł: "nietypową dla choroby zawodowej narządu głosu", dodając, że przeprowadzone badania m.in. w zakresie obciążenia próbą zmęczeniową oraz badania w trybie odwoławczym w Ł – nie potwierdziły schorzeń dających podstawę do rozpoznania choroby zawodowej. Z kolei Instytut Medycyny Pracy w dodatkowej opinii z 18 lutego 2016 r. (odnosząc się do zarzutów o manipulowaniu zdjęciami przy wykonywaniu badań) wskazał, że wybór właściwych zdjęć jest elementem procesu diagnostycznego. Zdaniem ośrodka orzeczniczego badania z 25 listopada 2014 r. nie wnosiły nic nowego do sprawy, ponieważ wykonane badania w jednostce orzeczniczej nie potwierdziło istnienia schorzenia, a przeprowadzona próba obciążeniowa wykluczyła chorobę. W postępowaniu odwoławczym jednostki orzecznicze obu instancji umniejszały znaczenie dostarczonych przez skarżącą badań i diagnozy foniatry – ponownie wskazując na nietypowość uszkodzenia narządu głosu dla zawodowego nadmiernego wysiłku głosowego (pismo Ośrodka Medycyny Pracy z 21 czerwca 2016 r.) oraz niepotwierdzenie przez badania w jednostkach orzeczniczych schorzeń charakterystycznych dla choroby zawodowej (pismo ośrodka k oraz pismo ośrodka ł z 1 lipca 2016 r., który dodatkowo zaznaczał, że: "Nie wiemy też o jakie rozbieżności w orzeczeniach lekarskich pytacie Państwo w swoim piśmie. W obydwu bowiem przypadkach nie rozpoznano chorób, o których mowa w wykazie chorób zawodowych. Niewielkie różnice w opisie badania są czymś naturalnym, gdyż wynikają ze stanu prezentowanego w dniu badania, współpracy pacjenta w trakcie badania czy wreszcie używanych przez lekarzy sformułowań"). W ocenie Sądu organy inspekcji sanitarnej obu instancji zbyt pochopnie uznały, że zgromadzony materiał dowodowy (tj. przede wszystkim opinie jednostek orzeczniczych obu stopni) wykluczał istnienie jednej z postaci choroby zawodowej tj. niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z niedomykalnością i trwałą dysfonią (poz. 15.3 w załączniku do ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych). Organom bowiem umknęło, że stanowisko jednostek orzeczniczych w tym zakresie właściwie było niespójne – z jednej bowiem strony ośrodek k właściwie nie negował diagnozy o niedomykalności i trwałej dysfonii zastrzegając jedynie, że stwierdzone nieprawidłowości nie były "typowe" dla zawodowego obciążenia wysiłkiem głosowym; z drugiej jednostki orzecznicze wykluczyły istnienie ww. "niedomykalności", a zwłaszcza "trwałej dysfonii". Sąd zgadza się z twierdzeniami organów inspekcji sanitarnej, że kluczowe dla sprawy są orzeczenia i badania przeprowadzone w jednostkach orzeczniczych. Niemniej jednak nie oznacza to, że nie mają znaczenia inne wyniki badań dostarczane przez pacjenta wnioskującego o rozpoznanie choroby zawodowej. Zgodnie bowiem z §6 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych lekarz orzecznik wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika. Organ powinien zatem zawsze weryfikować czy wszystkie dokumenty mogące mieć znaczenie dla stanowiska zawartego w orzeczeniu lekarskim zostały przy wydawaniu tego orzeczenia uwzględnione. Nie jest właściwie jasne, bo jednostki orzecznicze w ogóle tego nie wyjaśniły, dlaczego stwierdzona w indywidualnie przeprowadzonych badaniach foniatrycznych "niedomykalność i trwała dysfonia" została uznana za schorzenie nietypowe dla skutków długotrwałego obciążenia wysiłkiem głosowym (skoro poza sporem było, że skarżąca przepracowała jako nauczyciel kilkadziesiąt lat). Orzekający Sąd zauważa ponadto, że skoro w diagnozie badania foniatrycznego – lekarz foniatra użył sformułowania "trwała dysfonia" tożsamego z opisem schorzeń istotnych dla stwierdzenia choroby zawodowej to całkowicie nieprzekonywujące jest tłumaczenie ośrodka ł sugerujące, że w sprawie doszło jedynie do "niewielkich różnic" wynikających z "używanych przez lekarzy sformułowań", tym bardziej, że ośrodek ł zastrzegał, że właściwie nie wie o jakie rozbieżności jest pytany. Dodać też należy, że przedstawiona przez skarżącą dokumentacja medyczna zawierała nie tylko diagnozę, ale i zdjęcia. Jednostki orzecznicze właściwie nie zakwestionowały zgodności diagnozy z dołączonymi do niej zdjęciami. W tym kontekście skarżąca mogła mieć uzasadnione przekonanie, że zły dobór zdjęć przez diagnostę ośrodka orzeczniczego mógł zaważyć na wynikach końcowej opinii. Sąd podkreśla, że wprawdzie opinie jednostek orzeczniczych są najistotniejszym elementem materiału dowodowego, ale nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Stanowisko takie zostało ugruntowane w orzecznictwie administracyjnym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r., III SA/Kr 963/13 i powołane tam orzecznictwo). W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślał, że organ ma obowiązek kontrolować, czy wydane orzeczenia wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych. Orzeczenie lekarskie musi w sposób wszechstronny i przekonujący wyjaśniać wszystkie wątpliwości. Opinia jednostki uprawnionej do rozpoznawania chorób zawodowych powinna zatem zawierać merytoryczne uzasadnienie stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań tej jednostki, ale również do innych zebranych dowodów. Opinie lekarskie zawierające rozbieżności czy sprzeczności, nie pozwalające organowi na jednoznaczne rozstrzygnięcie i wydanie decyzji w sprawie, muszą być poprawione lub uzupełnione. W przypadku takich opinii, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Organ ma w takiej sytuacji obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego, a w razie potrzeby może zwracać się do lekarzy jednostek orzeczniczych o wyjaśnienie. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji ponownie wezwie jednostki orzecznicze obu instancji do wyraźnego zajęcia stanowiska dlaczego uznają diagnozę lekarza foniatry z badania przeprowadzonego 25 listopada 2014 r. (o niedomykalności i trwałej dysfonii) za niepotwierdzającą istnienia schorzenia, o którym mowa w poz. 15.3 załącznika do ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych. W zależności od udzielonych odpowiedzi organ rozważy czy niezbędne będzie zasięgnięcie opinii innej placówki naukowej (np. ośrodka w S, na który wskazywała skarżąca). W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzji organu I instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.