III SA/Kr 1525/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję. Marszałek Województwa decyzją z dnia [...] 2013 r. znak: [...], ustalił że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony J. S. w okresie od 1 lipca 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. był świadczeniem nienależnie pobranym. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2013 r., znak: [...]. W wyniku złożonego pisma z dnia 23 września 2013 r. przez K. S. o rozłożenie na raty kwoty świadczeń nienależnie pobranych, Marszałek Województwa decyzją z dnia [...] 2013 r. znak: [...], rozłożył świadczenie na 6 rat w wysokości 900,00 zł. Decyzja ta stała się ostateczna w związku z uchybieniem przez stronę terminu do wniesienia odwołania, oraz odmową przywrócenia terminu do złożenia odwołania przez SKO. W dniu 11 kwietnia 2014 r. do ROPS wpłynął wniosek J. S. reprezentowanego przez matkę K. S. o umorzenie odsetek od nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalonych decyzją Marszałka Województwa z dnia [...] 2013 r. znak: [...]. Marszałek Województwa decyzją z dnia [...] 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 21 ust. 1 i 2, art. 23a ust. 9, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i pkt 3, ust. 8 i 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), orzekł o odmowie umorzenia J. S. odsetek od nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalonych decyzją z dnia [...] 2013 r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozpatrzył wniosek strony w granicach jej żądania. W związku z tym, że podanie J. S., dotyczyło umorzenia jedynie odsetek powstałych z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, to biorąc pod uwagę treść art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, na gruncie obowiązujących przepisów nie ma możliwości umorzenia samych odsetek od nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Dla uzasadnienia tego stanowiska organ przywołał także stanowisko zajęte przez SKO w sprawie znak: [...] z dnia [...] 2011 r. Organ pouczył stronę, że jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, stosownie do zapisów art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest ona uprawniona do ubiegania się o uzyskanie pomocy w spłacie zobowiązania, tzn. może wystąpić z wnioskiem m. in. o rozłożenie na raty lub odroczenie terminu płatności, przy czym zasadą wynikającą z zapisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jest, że każde świadczenie uznane za nienależnie pobrane, w rozumieniu art. 30 ust. 2 ww. ustawy, podlega zwrotowi. W odwołaniu od decyzji organu I instancji K. S. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, gdyż w jego ocenie przepis ten nie zabrania umorzenia zaległości jedynie w części dotyczącej odsetek, tak jak to wskazuje organ wydający zaskarżoną decyzję. Odwołująca zarzuciła także, iż wniosek o umorzenie zaległości powinien być potraktowany jako wniosek o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami w części, w jakiej na tę zaległość składają się odsetki, a tym samym, w jego ocenie Marszałek Województwa odmówił umorzenia odsetek z przyczyn formalnych, nie badając sytuacji rodzinnej wnioskodawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 lipca 2014 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Tym samym w ocenie Kolegium, prawidłowe jest rozumowanie organu I instancji, iż w aktualnym stanie prawnym nie ma możliwości umorzenia samych odsetek od nienależnie pobranych świadczeń. Jedynymi ulgami przysługującymi stronie, są te wskazane w ww. przepisie. Organ II instancji zwrócił także uwagę, że przepis art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych został zmieniony przez art. 1 pkt 15 lit. d) ustawy z dnia 24 maja 2007 r. (Dz. U. nr 109, poz. 747), zmieniającej m.in. ustawę z dnia 6 lipca 2007 r. Przed zmianą powołany przepis brzmiał w następujący sposób: "organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". W ocenie Kolegium, zmiana powołanego przepisu w sposób wyczerpujący uregulowała kwestię odsetek od nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, co budziło do tej pory wiele niejasności i rozbieżności interpretacyjnych. Ustawodawca określił, że kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych organ właściwy może umorzyć wraz z ustawowymi odsetkami. Natomiast tytułem przykładu, organ II instancji przywołał regulację prawną, która daje możliwość umorzenia samych odsetek, tj. art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749). Powołany przepis stanowi, że organ podatkowy na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a; 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. W skardze na decyzję SKO z dnia 16 lipca 2014 r. , [...], K. S. działając w imieniu J. S., zarzuciła : 1) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającego na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającego na nieuzasadnionej odmowie umorzenia w całości odsetek od kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, pomimo tego, iż ww. przepis nie umożliwia ich umorzenia, a ponadto w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny skarżącego dające podstawy do ich umorzenia, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy i na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnienie skargi wskazano, że z brzmienia art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika, aby organ nie miał możliwości umorzenia samych odsetek od nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Odwołując się do argumentum a maiori ad minus, w ocenie skarżącego stwierdzić należy, że jeśli organowi wolno umorzyć należność wraz z odsetkami, to tym bardziej wolno mu umorzyć same odsetki. Przepis prawa nie stanowi, że umorzenie samych odsetek jest niedopuszczalne. W opinii wnoszącego skargę, taka interpretacja przepisu jest wadliwa i działa na niekorzyść strony. K. S. wskazała także na swoją trudną sytuację finansową. W jej ocenie świadczenie rodzinne zostało pobrane w dobrej wierze, a to że organ administracji zauważył nienależność świadczenia dopiero w 2013 r. jest niewłaściwym działaniem administracji, które nie powinno obciążać skarżącego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Orzekanie – w myśl – art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W świetle powyższych zasad skarga została uznana za zasadną, albowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowane postępowanie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), dalej u.ś.r. W świetle art. 30 ust. 1 ww. ustawy, osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 30 ust. 9 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Zgodnie z art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Elementy te stanowią minimum wymogów formalnych, bez których niemożliwe byłoby ustalenie zasadniczych elementów dla prowadzenia postępowania w danej sprawie. Wymaganie odnośnie wskazania treści żądania wyznacza przedmiot postępowania. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, w której postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości. Organ administracji publicznej jest zobligowany do rozpatrzenia sprawy zgodnie z żądaniem strony i nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej tego żądania. Skarżący w odwołaniu od decyzji wskazał, iż jego wniosek o umorzenie odsetek powinien być potraktowany jako wniosek o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami, w kwocie odpowiadającej wysokości odsetek. Kolegium w uzasadnieniu decyzji pouczyło stronę, iż może ona złożyć wniosek do organu I instancji o umorzenie w całości lub części kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami. Jednak wbrew zarzutom sformułowanym w odwołaniu, Kolegium nie podjęło żadnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie żądania strony, celem ostatecznego ustalenia przedmiotu postępowania. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do sfery ocennej organu administracji (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90). O charakterze pisma decyduje sama strona, a jeżeli organ administracji publicznej ma wątpliwości odnośnie treści żądania, powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Zgodnie z art. 9 k.p.a. na organie spoczywa obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielać jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma, a nie jego tytułu. Rozpatrzenie wniosku niezgodnie z żądaniem strony stanowi naruszenie przepisów k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik postępowania (zob. NSA w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 1987 r. III SA 92/87). Art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. stanowiący o obowiązku stania na straży praworządności organów administracji publicznej oraz konieczności podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nakłada na organy wyższego stopnia obowiązek sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym przez organy niższego stopnia. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony (tak NSA w wyroku z 7 kwietnia 1992 r., IV SA 1378/91). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu winno jednak towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a nie jedyne ograniczać się do zapytania czy pismo, jest skargą, czy odwołaniem (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 stycznia 2014 r., III SA/Wr 624/13). W zależności od okoliczności sprawy, w sytuacji gdy pismo strony nie zawiera wyraźnego wniosku o zastosowanie konkretnego przepisu prawa, organ administracji publicznej mając na względzie słuszny interes strony, dbając by nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa, winien rozważyć wszystkie możliwe środki, które dopuszczają przepisy prawa, a które mogłyby służyć należytemu załatwieniu sprawy, w tym możliwość skorzystania z wezwania strony do sprecyzowania jego żądania. Organ administracji winien uwzględnić intencję strony, a nie literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywatela (por. SA w Szczecinie w wyroku z dnia 9 lipca 2014 r., III AUa 1166/13, - wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić należy nadto uwagę, że umorzeniu kwoty nienależenie pobranych świadczeń bądź częściowemu umorzeniu takiej kwoty nie stoi na przeszkodzie uprzednie rozłożenie na raty kwoty podlegającej zwrotowi, ponieważ umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami jest najdalej idącym zwolnieniem z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, o jakich mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r. Z wyżej wskazanych względów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie od decyzji Marszałka Województwa winno było przede wszystkim – w związku z treścią odwołania strony, podjąć czynności zmierzające do ustalenia, jakie żądanie w istocie kieruje do organu K. S. w imieniu małoletniego syna i doprowadzić do nie budzących wątpliwości ustaleń co do rzeczywistego żądania wniosku a co za tym idzie prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania, a dopiero w następstwie takich ustaleń podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na uwadze treść art. 30 ust. 9 u.ś.r. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwie przedstawicielkę ustawową J. S. do sprecyzowania stanowiska zawartego w odwołaniu, celem dokładnego ustalenia treści żądania, a następnie rozpozna odwołanie mając na uwadze treść art. 15 kpa. Może bowiem zachodzić konieczność przeprowadzenia dowodów celem ustalenia, czy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, w rozumieniu art. 30 ust. 9 u.ś.r. Wobec stwierdzonych wyżej naruszeń przepisów kpa zachodzi konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.