III SA/Kr 1534/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozszerzenia o kat. AM i A2 prawa jazdy zakresu szkolenia i wydania zaświadczenia o dokonaniu powyższego wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 22 lipca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 28 ust. 2-9 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 600), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm., zwanej dalej ustawą o swobodzie działalności gospodarczej) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. nr [...], którym odmówiono M. G. rozszerzenia o kat. AM i A2 prawa jazdy zakresu szkolenia, prowadzonego przez Ośrodek Szkolenia Kierowców A i wydania zaświadczenia o dokonaniu powyższego wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 15 maja 2014 r. D. G. złożył w Referacie Transportu i Działalności Regulowanej Wydziału Ewidencji Pojazdów i Kierowców Urzędu Miasta wniosek o rozszerzenie zakresu szkolenia prowadzonego przez OSK A o kategorie AM i A2 prawa jazdy. Pismem z dnia 20 maja 2014 r. organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o nazwę przedsiębiorcy, dokładny adres placu manewrowego i jego wymiary oraz wykaz pojazdów, jakimi dysponuje przedsiębiorca. W dniu 30 maja 2014 r. przed organem I instancji stawił się D. G., który uzupełnił wniosek z dnia 15 maja 2014 r., poprzez wpisanie M. G. prowadzącej działalność jako wspólnik spółki cywilnej OSK A. Postanowieniem z dnia [...] 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił rozszerzenia o kat. AM i A2 prawa jazdy zakresu szkolenia, prowadzonego przez Ośrodek Szkolenia Kierowców A tylko na wniosek M. G. – jednego ze wspólników spółki cywilnej i wydania zaświadczenia o dokonaniu powyższego wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że skoro spółka cywilna nie jest w świetle art. 4 ust. 2 ustawy o swobodzie gospodarczej traktowana jako przedsiębiorca, a są nimi w istocie wspólnicy spółki, stosowny wniosek powinien być złożony przez każdego ze wspólników. W ustawowym terminie zażalenie złożyła M. G., podnosząc, że w świetle ustawy o kierujących pojazdami, osoba prowadząca działalność gospodarczą może złożyć wniosek o rozszerzenie zakresu szkolenia prowadzonego przez ośrodek szkolenia kierowców. Dołączyła dokumenty potwierdzające, że przysługuje jej takie uprawnienie. Zaskarżonym w sprawie postanowieniem z dnia 22 lipca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 600, zwanej dalej ustawą o kierujących pojazdami), działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. W świetle art. 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli przepis odrębnej ustawy stanowi, że dany rodzaj działalności jest działalnością regulowaną w rozumieniu niniejszej ustawy, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność, jeżeli spełnia szczególne warunki określone przepisami tej odrębnej ustawy i po uzyskaniu wpisu w rejestrze działalności regulowanej, z zastrzeżeniem art. 75. W przedmiotowej sprawie tym przepisem szczególnym jest art. 28 ustawy o kierujących pojazdami. W przedmiotowej sprawie wniosek o poszerzenie zakresu działalności poprzez dodanie kategorii AM i A2 szkolenia kierowców dotyczy Pani M. G. będącej, obok Pana D. G., wspólnikiem spółki cywilnej OSK A. Działalność przedsiębiorców prowadzona w formie spółki cywilnej została zarejestrowana pod numerem [...]. W dniu 9 sierpnia 2013 r. zostało wydane zaświadczenie nr [...] ([...]) potwierdzające, że pod ww. numerem do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców jest wpisana Pani M. G. Ośrodek Szkolenia Kierowców A, w zakresie prawa jazdy kategorii A1, A, B. W tym samym dniu zostało również wydane zaświadczenie nr [...] o analogicznej treści dla D. G. Istotą spółki cywilnej jest stosunek zobowiązaniowy, polegający na umowie przedsiębiorców celem wspólnego prowadzenia działalności gospodarczej. Spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, podmiotami wpisywanymi do rejestru są wspólnicy spółki. Organ II instancji podniósł, że w doktrynie i orzecznictwie wyrażono pogląd, iż "to wspólnicy spółki cywilnej (każdy z osobna) będą zobowiązani do uzyskania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, który warunkuje podjęcie przez nich działalności gospodarczej. Stanowi to konsekwencję uznania przez ustawodawcę za przedsiębiorców wspólników spółki cywilnej, a nie spółki cywilnej (tak art. 4 ust. 2 ustawy)". W konsekwencji, "każdy z nich będzie również zobowiązany do spełnienia określonych w prawie obowiązków związanych z podjęciem i wykonywaniem działalności gospodarczej przez przedsiębiorców. Dotyczy to w szczególności zgłoszenia wpisu do ewidencji, którego będzie musiał dokonać każdy ze wspólników samodzielnie. We wniosku o wpis każdy ze wspólników spółki cywilnej będzie zatem zobowiązany do wypełnienia obowiązku wpisu do ewidencji działalności gospodarczej przez podanie własnego oznaczenia (zob. w szczególności wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2008 r., III SA/Wr 53/09). W cytowanym wyżej art. art. 28 ust. 9 ustawy o kierujących pojazdami, wymogi dotyczące wpisu do rejestru dotyczą również wniosku o rozszerzenie zakresu szkolenia w ośrodku szkolenia kierowców. A zatem każdy z przedsiębiorców będących wspólnikiem spółki cywilnej powinien złożyć stosowny wniosek nie tylko w przypadku rejestracji działalności, ale także w sytuacji rozszerzenia zakresu szkolenia. Skargę na powyższe postanowienie złożyła do WSA w Krakowie M. G., wskazując, że z treści art. 28 ust. 9 ustawy o kierujących pojazdami jednoznacznie wynika, iż przedsiębiorca może złożyć wniosek o rozszerzenie zakresu szkolenia prowadzonego przez ośrodek szkolenia. Wspólnicy spółki cywilnej nie tworzą podmiotu posiadającego osobowość prawną i jako tacy nie mogą złożyć jednego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 28 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 600, zwanej dalej ustawą o kierujących pojazdami) . W świetle tego przepisu działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, ze zm.) i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Ośrodek szkolenia, jak stanowi natomiast ust. 2 art. 28 ustawy o kierujących pojazdami, może prowadzić przedsiębiorca, który spełnia szereg wskazanych w tym przepisie w pkt 1 – 4 warunków. Istotnie, ustawa o kierujących pojazdami przewiduje, że organem prowadzącym rejestr przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jest starosta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców (ust. 3 art. 28 ustawy o kierujących pojazdami). Wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców jest dokonywany na wniosek przedsiębiorcy zawierający określone przepisami dane, w tym firmę przedsiębiorcy oraz oznaczenie jego adresu i siedziby albo miejsca zamieszkania (ust. 4 art. 28 ustawy o kierujących pojazdami). Przyznać należy racje organom tylko co do tego, że z istoty spółki cywilnej, a taką jest w tym wypadku spółka skarżącej, prowadząca ośrodek szkolenia kierowców (Ośrodek Szkolenia Kierowców A), wynika, że nie posiada ona osobowości prawnej, a przedsiębiorcami tymi są wspólnicy spółki cywilnej. W rozpatrywanej jednakże sprawie organy nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, czy wniosek o wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców złożyła skarżąca M. G. Z akt wynika, że to drugi ze wspólników spółki cywilnej – D. G. - taki wniosek składał. Jeden w imieniu własnym (k. nr 36 akt administracyjnych), a w drugim, pod którym także złożył swój podpis, w rubryce "dane przedsiębiorcy" wpisał imię i nazwisko skarżącej M. G. (k. 39 akt administracyjnych). Wobec tego obowiązkiem organów było w pierwszym rzędzie ustalić jednoznacznie, kto jest wnioskodawcą. Organy winny wezwać D. G. o wyjaśnienie, czy drugiego z wniosków nie składa w imieniu M. G., a jeżeli tak, to winny rozważyć, czy mógł on działać w takim zakresie za drugiego ze wspólników spółki cywilnej, tj. w imieniu M. G. w świetle odpowiednich w tym zakresie regulacji prawa cywilnego. Podnieść przy tym należy, że kto jest stroną tego postępowania jest kwestią nie tylko ustaleń, co dopiero wskazanych regulacji, ale i również wykładni przepisów ustawy o kierujących pojazdami oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można w związku z tym uznać było za wystarczającej argumentacji organów, że w sytuacji, gdy spółka cywilna jest stosunkiem zobowiązaniowym, polegającym na umowie przedsiębiorców celem wspólnego prowadzenia działalności gospodarczej, a co za tym idzie, że każdy ze wspólników będąc zobowiązany do spełnienie szeregu warunków, to będzie w związku z tym każdy z nich z osobna zobowiązany do wniesienia wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Jak wynika z art. 865 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) "Każdy wspólnik jest uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw spółki." Prowadzenie zatem spraw spółki jest prawem i jednocześnie obowiązkiem każdego wspólnika. Rozwiązanie takie stanowi konsekwencję braku podmiotowości prawnej, a zwłaszcza osobowości prawnej. Powtórzyć należy za komentatorem, że "przepisom art. 865 k.c. przyznaje się w doktrynie charakter względnie obowiązujący. W związku z tym wspólnicy mogą w umowie spółki inaczej określić zasady prowadzenia spraw spółki przez wspólników (por. S. Grzybowski (w:) System prawa cywilnego, t. III, cz. 2, s. 819; B. Łubkowski (w:) Komentarz, t. II, 1972, s. 1700; K. Pietrzykowski (w:) K. Pietrzykowski, Komentarz, t. II, 2011, s. 845; A.W. Wiśniewski, Prawo..., t. I, s. 80 i n.). W szczególności mogą powierzyć prowadzenie spraw tylko niektórym wspólnikom, a nawet jednemu z nich (Andrzej Kidyba (red.) Katarzyna Kopaczyńska – Pieczniak, Komentarz do art. 865 Kodeksu cywilnego; LEX). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się umowa spółki cywilnej. Domniemywać należy, że jest to umowa łącząca wspólników tej spółki M. G. (zmiana podmiotowa, vide: pismo z dnia 6 czerwca 2003 r., k. 11 akt administracyjnych) i D. G., z której postanowień wynika, że nawet każdy ze wspólników tej spółki może samodzielnie prowadzić sprawy przekraczające zakres zwykłych czynności spółki, chyba, że przed zakończeniem takiej sprawy drugi ze wspólników się sprzeciwi, to wówczas potrzebna jest uchwała wspólników (§ 8 umowy spółki). Bez wypowiedzenia się więc organów, czy D. G., mógł działać imieniem M. G. w przedmiocie wniesienia wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia, nie można przesądzić a priori, że rozstrzygnięcia, kontrolowane przez Sąd skierowane zostały do osoby nie będącej stroną w sprawie. Stąd, w sytuacji nie wyjaśnienia kwestii związanych z wnioskodawcą na tym etapie nie można było postawić organom zarzutu wydania rozstrzygnięć obarczonych kwalifikowaną wadą, skutkującą stwierdzeniem ich nieważności. Skoro, jak wskazano powyżej, organy nie dokonały stosownych, jednoznacznych ustaleń i nie rozważyły kwestii związanych z zakresem działania wspólników spółki cywilnej i możliwości składania przez jednego ze wspólników w imieniu drugiego wniosków o wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia w niniejszym stanie faktycznym, wydane w tym przypadku postanowienia organów uznać za wydane z naruszeniem przepisów postępowania – artykułów 7. 77 § 1 i 80 k.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.