III SA/Kr 1535/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skarg Wojewody Małopolskiego na zarządzenia Starosty Olkuskiego z dnia 2 stycznia 2012 r. nr 2/2012 w przedmiocie utworzenia Centrum administracyjnego i z dnia 26 października 2012 r. nr 69/2012 w przedmiocie zmiany Zarządzenia Nr 2/2012 Starosty Olkuskiego z dnia 2.01.2012 r. skargi oddala. Zarządzeniem z dnia 2 stycznia 2012 r. Nr 2/2012 Starosta Olkuski działając na podstawie art. 94 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. Nr 149, poz. 887) oraz § 42 ust. 4 Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w Olkuszu stanowiącego załącznik do uchwały nr VIII/201/2011 Rady Powiatu w Olkuszu z dnia 31 sierpnia 2011 r. utworzył Centrum administracyjne pn. Zespół Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w celu zapewnienia wspólnej obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej prowadzonych przez Powiat Olkuski placówek opiekuńczo-wychowawczych i wyznaczył miejsce wykonywania przez nie zadań w Placówce Socjalizacyjnej z miejscami interwencyjnymi w Olkuszu przy ul. Legionów Polskich 3. Zarządzeniem z dnia 26 października 2012 r. Nr 69/2012 Starosta Olkuski działając na podstawie art. 94 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. Nr 149, poz. 887) oraz § 42 ust. 4 Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w Olkuszu stanowiącego załącznik do uchwały nr VIII/201/2011 Rady Powiatu w Olkuszu z dnia 31 sierpnia 2011 r. zmienił zarządzenie Nr 2/2012 z dnia 2 stycznia 2012 r. w sprawie utworzenia Centrum administracyjnego pn. Zespół Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w celu zapewnienia wspólnej obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej prowadzonych przez Powiat Olkuski placówek opiekuńczo-wychowawczych poprzez nadanie nowego brzmienia załącznikowi do powyższego zarządzenia, określającemu zasady funkcjonowania Centrum administracyjnego pn. Zespół Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych. Opisane wyżej zarządzenia Nr 2/2012 i Nr 69/2012 zostały doręczone Wojewodzie Małopolskiemu w dniu 22 maja 2014 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 lipca 2014 r. Wojewoda Małopolski (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zarządzenia nr 2/2012 Starosty Olkuskiego z dnia 2 stycznia 2012 r. w sprawie utworzenia Centrum administracyjnego. Skarżący podniósł, że powołany jako podstawa wydania kwestionowanego zarządzenia przepis art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 135 ze zm.) budzi wątpliwości interpretacyjne, gdyż stanowi o kompetencjach starosty do utworzenia centrum administracyjnego bez określenia, w jakim trybie i w jakiej formie organizacyjno-prawnej ma to nastąpić. Z kolei normy art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) wskazują, że utworzenie powiatowej jednostki organizacyjnej należy do wyłącznej kompetencji rady powiatu, która tworząc taką jednostkę wyposaża ją w majątek. Jedynie rada powiatu może utworzyć jednostkę budżetową i nadać jej statut. Skarżący podkreślił, że trudno w drodze wykładni określić wzajemną relację powołanych wyżej przepisów, jednakże utworzenie podmiotu na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wymaga nie tylko jego funkcjonalnego wyodrębnienia, związanego z określeniem realizowanych przez niego zadań, ale również wyodrębnienia formalnego, poprzez nadanie mu określonej odrębnej struktury administracyjno-organizacyjnej. W ocenie skarżącego do realizacji tego celu możliwe jest wyodrębnienie z innej jednostki budżetowej realizującej działania administracyjne lub usługowo-techniczne Powiatu, w tym w szczególności ze starostwa powiatowego, określonej części jej struktury wewnętrznej do realizacji zadań Centrum administracyjnego. O ile dla utworzenia odrębnej jednostki budżetowej konieczne jest podjęcie uchwały przez organ stanowiący powiatu, o tyle w drugim wypadku wyodrębnienie organizacyjne w ramach jednostki budżetowej może nastąpić zarządzeniem starosty. Centrum administracyjne utworzone zaskarżonym zarządzeniem Starosty Olkuskiego zostało wyodrębnione jedynie funkcjonalnie, poprzez określenie celu, dla którego zostało utworzone. Skarżący podniósł, że Centrum administracyjne ma stanowić odrębną jednostkę organizacyjną utworzoną dla realizacji działań administracyjnych lub usługowo-technicznych Powiatu. Centrum administracyjne utworzone zaskarżonym zarządzeniem nie ma statusu odrębnej jednostki organizacyjnej, to jest jednostki budżetowej, ani też nie stanowi wyodrębnionej ze Starostwa Powiatowego określonej części jego struktury wewnętrznej, na co wskazuje brak jego formalno-organizacyjnego wyodrębnienia. Zaskarżone zarządzenie narusza zatem powołane wyżej przepisy art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.), art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 135 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Powyższe normy wskazują bowiem, że do wyłącznej właściwości powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia jednostek organizacyjnych i wyposażania ich w majątek, jako jednostki organizacyjne powiatu prowadzone w formie jednostek budżetowych. W kolejnej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 lipca 2014 r. Wojewoda Małopolski (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zarządzenia nr 69/2012 Starosty Olkuskiego z dnia 26 października 2012 r. w sprawie zmiany zarządzenia nr 2/2012 Starosty Olkuskiego z dnia 2 stycznia 2012 r., wnosząc także o połączenie tej skargi do rozpoznania łącznie ze skargą na zarządzenie nr 2/2012 z dnia 2 stycznia 2012 r. w sprawie utworzenia Centrum administracyjnego. W uzasadnieniu powyższej skargi zostały przytoczone tożsame argumenty, jak w skardze dotyczącej zarządzenia nr 2/2012 z dnia 2 stycznia 2012 r. w sprawie utworzenia Centrum administracyjnego. Powiat Olkuski w odpowiedzi na skargę dotyczącą zarządzenia Starosty Olkuskiego nr 2/2012 wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ podniósł, że kwestionowane zarządzenie zostało wydane zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, a w szczególności z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) oraz ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie terytorialnym. Organ podniósł także, że centrum administracyjne w żadnym z przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej nie zostało opisane jako jednostka organizacyjna jednostki samorządu terytorialnego (powiatu). Starosta Olkuski tworząc centrum administracyjne nie będące powiatową jednostką organizacyjną ani też jednostką organizacyjną wspierania rodziny na podstawie art. 94 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej skorzystał z zasobu ludzkiego utworzonych przez Radę Powiatu placówek opiekuńczo-wychowawczych oraz ich zasobu majątkowego, w który wyposażyła je Rada Powiatu. Do zadań Centrum należy obsługa ekonomiczno-administracyjna i organizacyjna prowadzonych przez Powiat Olkuski placówek opiekuńczo-wychowawczych, które zgodnie z ich statutami są powiatowymi jednostkami organizacyjnymi prowadzonymi w formie jednostek budżetowych. Organ wskazał ponadto, że motywem utworzenia Centrum administracyjnego było skonsolidowanie zarządzania i obsługi organizacyjnej i finansowej placówek w taki sposób, aby jedna osoba Dyrektora Centrum była jednocześnie kierującym dwoma jednostkami organizacyjnymi, a nadto by pracownicy na stanowiskach wymienionych w kwestionowanym zarządzeniu wykonywali obsługę z zakresie w nim wskazanym w sposób zgodny z ustawą o wspieraniu rodziny dla obydwu placówek opiekuńczo-wychowawczych. Zdaniem strony przeciwnej powołanie nowej jednostki jest nieracjonalne i nieekonomiczne, gdyż Powiat musiałby wyposażyć ją w majątek i zatrudnić jej dyrektora, a także dyrektorów obydwu placówek. Również wyodrębnienie komórki organizacyjnej Starostwa Powiatowego w Olkuszu powoduje konieczność zatrudnienia w każdej placówce dyrektora. Wskazany w skardze sposób interpretacji art. 94 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej zdaniem strony przeciwnej odbiera staroście prawo do utworzenia centrum. Analogiczne żądania i argumenty zostały podniesione w odpowiedzi na skargę dotyczącej skargi na zarządzenie Starosty Olkuskiego nr 69/2012. Zarządzeniem z dnia 29 stycznia 2015 r. sprawy z wyżej opisanych skarg zostały połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia na zasadzie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). |Obie sprawy sądowoadministracyjne pozostają ze sobą w ścisłym związku, a od rozstrzygnięcia skargi na zarządzenie Starosty z dnia 2 stycznia 2012 r. zależą losy skargi na zarządzenie z dnia 26 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Rozpoznając skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej powoływanej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem, przy czym z zasady legalności wynika, że sąd ocenia wydany akt zgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (por.: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. II SA 4731/97, niepublikowany). Przedmiotem skarg w niniejszej sprawie są zarządzenia Starosty Olkuskiego z dnia 2 stycznia 2012 r. o utworzeniu Centrum administracyjnego pn. Zespół placówek opiekuńczo-wychowawczych w celu zapewnienia wspólnej obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej prowadzonych przez Powiat Olkuski placówek opiekuńczo-wychowawczych oraz z dnia 26 października 2012 r. o zmianie opisanego wyżej zarządzenia z dnia 2 stycznia 2012 r. poprzez nadanie nowego brzmienia załącznikowi do powyższego zarządzenia, określającemu zasady funkcjonowania Centrum administracyjnego pn. Zespół Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych. Ustawodawca nie uregulował prawnie aktu, jakim jest zarządzenie Starosty, mimo że ustawy zwykłe wymuszają niejako podjęcie przez Starostę tego typu rozstrzygnięcia. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w art. 5 § 2 pkt 6 przyznaje Staroście przymiot bycia organem jednostki samorządu terytorialnego, nie wskazując o jaką jednostkę chodzi. W świetle wykładni systemowej przepisów k.p.a. w związku z przepisami ustawy o samorządzie powiatowym logicznym wydawałoby się uznanie, że jest on organem jednostki samorządu, jakim jest powiat. Przeczy jednak temu brzmienie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 595), który stanowi: organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Przyjęcie, że jest to katalog zamknięty, skutkuje uznaniem, że Starosta organem powiatu nie jest. Powstaje zatem wątpliwość, czy nawet gdyby abstrahować od poruszonej kwestii, iż Starosta nie może wydawać uchwał, jedynie zarządzenia, to czy miałby do tych zarządzeń zastosowanie przepis art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, skoro mowa w nim o uchwałach organów powiatu. Obowiązujące przepisy prawa nie wymieniają expressis verbis zarządzeń jednoosobowych Starosty. Nie ulega jednak wątpliwości, i na takim stanowisku stoi orzecznictwo sądowe oraz doktryna, że zarządzenia takie (mowa o tych spośród nich, które działają niejako "na zewnątrz") są aktami o charakterze generalnym i powszechnie obowiązującym i stanowią z tego względu, z materialnego punktu widzenia, odpowiednik uchwał organów powiatu, które z istoty rzeczy, jako że wydaje je organ jednoosobowy, nie mogą mieć formy uchwał. To treść aktu, a nie jego nazwa pozwala określić jego cechy. Przeciwny wniosek mógłby prowadzić do sytuacji, w której akt tej rangi pozostawałby poza kontrolą sądową, co byłoby z kolei niedopuszczalnym ograniczeniem prawa do sądu (art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz pośrednio zasady państwa prawnego art. 2 Konstytucji). Powstałą zatem we wskazanym zakresie lukę ustawową należy bezwzględnie interpretować w kontekście uregulowań konstytucyjnych. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy dany akt nie tylko nie jest uchwałą, ale również pochodzi od organu nie zaliczonego wprost do organów powiatu, może on być poddany nadzorczej działalności Wojewody w świetle obowiązujących przepisów. Zarządzenia Starosty w niniejszej sprawie oraz analogiczne do niego zarządzenia tegoż podmiotu, jakkolwiek nie są uchwałami organów powiatu, stanowią akty prawa zawierające normy powszechnie obowiązujące. Z tego względu należy do nich stosować odpowiednio przepisy o uchwałach organów powiatu oraz w konsekwencji objąć je również nadzorem Wojewody (por. w tej mierze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1797/99, ONSA 2002/3/121, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 1997 r., sygn. akt II SA/KR 2021/96, OSP 1998/10/183, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 505/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 712/07). Wymaga również podkreślenia, że art. 34 ustawy o samorządzie powiatowym reguluje samodzielne kompetencje starosty. W szczególności zatem Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i Starostwa, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 powołanej wyżej ustawy). W ramach tych uprawnień Starosta może wydawać m.in. akty normatywne o charakterze wewnętrznym, tj. właśnie zarządzenia w powszechnym rozumieniu tego terminu. Tego rodzaju zarządzenia nie mogą regulować praw i obowiązków obywateli, gdyż nie mają charakteru generalnego. Jeżeli jednak Starosta wydał akt o charakterze generalnym, to jednocześnie wkroczył w materię zastrzeżoną dla organu powiatu. Niezależnie zatem od nazwy owego aktu normatywnego należy przyjąć, że Starosta wydał akt będący odpowiednikiem uchwały z materialnego punktu widzenia (zob. Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2005, s. 483). Wojewoda mógłby zatem kontrolować na podstawie art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym powyższe zarządzenie. Podkreślenia przy tym wymaga, że kwestia nazwy nadanej takiemu aktowi nie może przesądzać o odmowie zakwalifikowania go do aktów generalnych i powszechnie obowiązujących, gdyż to wyłącznie treść aktu pozwala określić jego cechy. Z treści zaś zaskarżonego aktu wynika jednoznacznie, że wywołuje on skutki prawne na zewnątrz wobec abstrakcyjnie określonego adresata. Wobec tego należy przyjąć, że do zarządzenia starosty, które zawiera normy powszechnie obowiązujące, mimo że nie jest uchwałą (zostało wydane jednoosobowo) i nie pochodzi od wymienionego w art. 8 ust. 2 ustawie organu powiatu, należy stosować odpowiednio przepisy o uchwałach organów powiatu, a w konsekwencji objąć je również kognicją sądu administracyjnego. Skoro bowiem przyjmuje się, że akt taki może być kontrolowany przez organ nadzoru, to tym bardziej trzeba uznać, że podlega on kontroli sądowoadministarcyjnej. Przeciwny wniosek mógłby prowadzić do sytuacji, w której akt tej rangi pozostawałby poza kontrolą sądową, co byłoby niedopuszczalnym ograniczeniem prawa obywatela do sądu zagwarantowanym w art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz pośrednio zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu w pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawą prawną wydanych zarządzeń jest art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 135), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych zarządzeń, zgodnie z którym: "starosta może zapewnić wspólną obsługę ekonomiczno-administracyjną i organizacyjną prowadzonych placówek opiekuńczo-wychowawczych, w szczególności tworząc centra administracyjne do obsługi tych placówek lub zlecić realizację tego zadania na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536 ze zm.). Przepis ten uległ zmianie z dniem 19 września 2014 r. w wyniku nowelizacji ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1188) w ten sposób, że jako podmiot mogący zapewnić wspólną obsługę ekonomiczno-administracyjną i organizacyjną prowadzonych placówek opiekuńczo-wychowawczych został wskazany powiat, w miejsce starosty. Rację ma strona skarżąca, iż zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. i ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy w szczególności podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, a zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych ustaw, tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Tworząc jednostkę budżetową, właściwy organ nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd (art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych). Powoływany wyżej art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2014 r. nie stanowi jednak kompetencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (w tym powiatu) do zapewnienia wspólnej obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej prowadzonych placówek opiekuńczo-wychowawczych poprzez w szczególności tworzenie centrów administracyjnych do obsługi tych placówek, lecz przypisuje tę kompetencję wyraźnie staroście. Przyjęcie, iż starosta nie może tworzyć samodzielnie centrum administracyjnego, stoi w oczywistej sprzeczności z literalnym brzmieniem powołanego przepisu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zdaniem Sądu powyższy przepis należy interpretować w ten sposób, że zostały w nim przykładowo wymienione sposoby (formy) zapewnienia wspólnej obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej prowadzonych placówek opiekuńczo-wychowawczych. Wskazane w przepisie wyraźnie możliwości zostały powiązane z kompetencjami starosty, który "tworzy" centrum samodzielnie lub "zleca" realizację tego zadania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nadto zdaniem Sądu powyższa regulacja nie tworzy zamkniętego katalogu działań, jakie może podejmować starosta w ramach "zapewnienia wspólnej obsługi" ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej prowadzonych placówek opiekuńczo-wychowawczych. Starosta może bowiem również zapewnić tę obsługę poprzez inicjowanie powstania odrębnych form organizacyjnych, na przykład jednostek budżetowych, które wówczas muszą być powołane przez radę powiatu lub radę gminy, zgodnie z art. 12 pkt 8 lit i ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych. Należy zatem przyjąć, że starosta "może zapewnić" wspólną obsługę ekonomiczno-administracyjną i organizacyjną prowadzonych placówek opiekuńczo-wychowawczych samodzielnie, przydzielając to zadanie w ramach własnych kompetencji albo zainicjować proces powołania wspólnej obsługi na przykład w ramach przysługującej mu inicjatywy uchwałodawczej. Taka interpretacja art. 94 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej pozwala na zapewnienie "wspólnej obsługi" zarówno w formie odrębnej jednostki budżetowej, jak i bez powyższego wyodrębnienia, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Niekwestionowanym bowiem elementem stanu faktycznego jest, że powołane kwestionowanym zarządzeniem starosty z 2 stycznia 2012 r. Centrum administracyjne nie zostało wyodrębnione jako jednostka budżetowa, ani określona część struktury wewnętrznej starostwa. Wyodrębnienie Centrum miało charakter jedynie funkcjonalny. Zdaniem Sądu takie wyodrębnienie było dopuszczalne w oparciu o powołany wyżej art. 94 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w jego brzmieniu sprzed nowelizacji. Na marginesie należy podnieść, że gdyby przyjąć inną – zgodną z wywodami strony skarżącej – interpretację przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, jego nowelizacja byłaby zbędna, gdyż zapewnienie wspólnej obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej prowadzonych placówek opiekuńczo-wychowawczych należałoby wyłącznie do kompetencji powiatu, a nie starosty. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zarzuty skarg nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżone zarządzenia nie naruszają prawa, a co za tym idzie skargi nie mogły zostać uwzględnione. Mając powyższe na uwadze orzeczono w oparciu o art. 151 p.p.s.a.