III SA/Kr 1536/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Maria Zawadzka Sędziowie S WSA Ewa Michna (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. Wydaną w sprawie decyzją z dnia [...] 2021 r., znak: [...] Wójt Gminy odmówił M. F. (dalej: skarżący) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w okresie od 1 marca 2021 r. na czas nieokreślony, w związku z koniecznością opieki nad matką Z. F. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Podał, że decyzją z dnia 9 kwietnia 2021 r. odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak spełnienia przesłanki określonej z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych Dz.U. z 2018 r., poz. 2220, dalej: u.ś.r.). Decyzją z dnia [...] 2021 r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, wskazując na błędną wykładnię art. 17 ust.1 b u.ś.r. oraz niekompletne zbadanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Organ i instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę uzyskał pisemne wyjaśnienia wnioskodawcy z dnia 25 czerwca 2021 r. Podał, że w oparciu o to oświadczenie oraz pozostały materiał dowodowy zgromadzony w sprawę ustalił, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Matka skarżącego została bowiem zaliczona do I grupy inwalidzkiej, a inwalidztwo istniało od listopada 1993 r. Organ stwierdził, że data powstania niepełnosprawności ma istotne znaczenie z punktu widzenia art. 17 ust.1b u.ś.r., przy czym – zdaniem organu, ww. przepis nie został uchylony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 i nadal obowiązywał w niezmienionej treści. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji przez: błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b u.ś.r.; dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz ust. 1 pkt 4 u.ś.r., naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 7 września 2021 r., [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium uznało przy tym, że decyzja organu I instancji była wadliwa w tej części w jakiej pomijała skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego,. K 38/13. Pomimo jednakże dokonania przez organ I instancji nieprawidłowej wykładni art. 17 ust.1b u.ś.r. Kolegium doszło jednak do przekonania, że kwestionowana decyzja ostatecznie odpowiadała prawu, gdyż skarżący nie wykazał, aby zakres sprawowanej nad matką opieki uniemożliwiał mu w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub w gospodarstwie rolnym. Kolegium wskazało, że zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym matka skarżącego legitymowała się orzeczeniem z dnia 13 grudnia 1983 r. o zaliczeniu do I grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia i na stałe. Natomiast skarżący, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, w dniu 11 listopada 2018 r. zrezygnował w pracy w gospodarstwie rolnym. Decyzją z dnia [...] 2021 r. skarżącemu został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że Z. F. była osobą niewidomą, lecz ma takie opanowanie przestrzeni, że jest zdolna samodzielnie się po niej poruszać, samodzielnie przyjmuje przygotowane posiłki. Rodzinę, a nawet obce osoby, z którymi ma kontakt bardzo szybko rozpoznawała po głosie. Na co dzień wymagała wsparcia ze strony drugiej osoby w czynnościach związanych z samoobsługą, wykonywaniu prac związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a także w zorganizowaniu opieki lekarskiej. We wszystkich tych czynnościach wspiera matkę skarżący. Pomagała również synowa. Kolegium przyznało, że z pisma skarżącego z dnia 25 czerwca 2021 r. miało wynikać, że sprawuje on stałą opiekę nad matką, a jej zakres jest na tyle szeroki, że wyklucza ona możliwość podjęcia pracy nawet w niepełnym wymiarze czasu. Skarżący podkreślał, że jest to opieka 24 godziny na dobę ze względu na schorzenia matki. Skarżący miał wykonywać wszelkie czynności dnia codziennego tj. pobudka, kąpiel, toaleta i pielęgnacja, pomoc przy przemieszczaniu się, przygotowanie ubrań i pomoc w ubieraniu się, mierzenie ciśnienia, podawanie i dawkowanie leków, przygotowywanie i podawanie posiłków, gotowanie, pranie, sprzątanie, załatwianie spraw urzędowych, umawianie wizyt lekarskich, realizacja recept, układanie do snu, masaże i czuwanie podczas snu. Skarżący opiekę sprawuje od 1993 r. tj. od chwili kiedy matka przeszła operację usuwania zaćmy, jednakże jej stan zdrowia zaczął się pogarszać. Skarżący posiada 3 ha gospodarstwo rolne, w którym nie wykonuje prac od 1 listopada 2018 r. Kolegium wyjaśniło, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, która wyklucza podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie jest zatem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską. Kolegium wskazało, że treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. nakazuje przyjmować, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być powodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja o sprawowaniu opieki ma pozbawiać dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową. Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w żaden sposób nie wynikało, aby opieka sprawowana przez skarżącego nad niepełnosprawną matką wykluczała podjęcie przez niego jakiegokolwiek aktywności zawodowej, a w szczególności pracy w gospodarstwie. Zdaniem Kolegium czynności skarżącego związane z opieką nad matką nie były czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie pracy. Nie były to bowiem czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego, a raczej typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. W ocenie Kolegium zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną matką, w świetle zasad doświadczenia życiowego, był do pogodzenia z równoczesnym podjęciem pracy w gospodarstwie rolnym. Ponadto w opiece nad matką skarżącemu pomagała również jego żona. Kolegium, nie kwestionując złego stanu zdrowia matki skarżącego wskazało na brak związku przyczynowego między sprawowaną przez skarżącego opieką nad matką, a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia. W ocenie organu nie sposób było przyjąć, by skarżący z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonywał opiekując się matką, rzeczywiście nie mógł, podjąć ż pracy w gospodarstwie. Kolegium zaznaczyło, że sama pomoc osobie wymagającej opieki w większości czynność deklarowanych przez skarżącego należy do codziennych czynności wykonywanych w każdej rodzinie i nie musi sprawowana w sposób ciągły. Ponadto oprócz skarżącego zobowiązanych do alimentacji na rzecz matki skarżącego było jeszcze 5 osób, w tym m.in. jej dwie córki, które nie pracowały, były emerytkami i nie było przeszkód, aby również pomagały w opiece nad matką. Kolegium zaznaczyło nadto, że skarżący, w związku z opieką nad matką, jest uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednakże ta przesłanka negatywna wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. – nie występowała w okolicznościach faktycznych sprawy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, pełnomocniczka skarżącego domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. W szczególności pełnomocniczka skarżącego podniosła zarzuty: 1. naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez: a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.: – zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; – zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, podczas gdy taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje; b) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., polegającą na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; c) naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w artykule 27 ust. 5 u.ś.r., co w konsekwencji: - skutkowało brakiem przyjęci, że w sytuacji skarżącego nastąpił zbieg prawa do świadczenie pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego; - doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącego; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad matką. W uzasadnieniu zarzutów pełnomocniczka skarżącego podkreśliła bezsporność schorzeń matki skarżącego, a w szczególności fakt, że jest osobą niewidomą. Z tych powodów sprawowana opieka nad matką miała charakter "stałej" i "ciągłej" opieki, co uzasadniało przyznanie świadczenia. W dalszej części skargi pełnomocniczka skarżącego odwołując się do różnych orzeczeń sądów administracyjnych wskazywała, że warunkiem stałej i permanentnej opieki nie jest konieczność zamieszkiwania razem osoby sprawującej opiekę i niepełnosprawnej. W dalszej części zarzutów skargi pełnomocniczka wykazywała błędną interpretację przepisów o zbiegu świadczeń tj. świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie była zasadna ponieważ zdaniem Sądu nie został wykazany związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad matka skarżącego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest ściśle uzależnione od wystąpienia związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a rezygnacją w wykonywania pracy zarobkowej. Wskazany przepis wprost wskazuje, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej następuje w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Tym samym ustawodawca zadecydował, że ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne mogą tylko te podmioty (jednocześnie należące do kręgu wskazanego w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 powołanej ustawy), które z racji charakteru wykonywanej opieki nad osobą niepełnosprawną nie są w stanie podjąć/wykonywać jakiejkolwiek pracy, choćby w niepełnym wymiarze. W związku z powyższym Sąd zauważa, że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności podopiecznego (tu: matki skarżącego) nie jest decydujące dla przyznania prawa do świadczenia. Innymi słowy, opieka nad niepełnosprawnym nie oznacza niemożliwości dalszego wykonywania pracy przez opiekuna. Podobne stanowisko prezentuje orzecznictwo sądów administracyjnych, o czym poniżej. W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym pozostaje stan zdrowia matki skarżącego, a także zakres wykonywanych czynności przez skarżącego w ramach opieki nad matką. Okoliczności te zostały ustalone na podstawie wywiadu środowiskowego, w którym podano, że matka skarżącego jest osobą niewidomą, lecz ma takie opanowanie przestrzeni, że jest zdolna samodzielnie się po niej poruszać, samodzielnie przyjmuje przygotowane posiłki. Rodzinę, a nawet obce osoby, z którymi ma kontakt bardzo szybko rozpoznaje po głosie. Na co dzień wymaga wsparcia ze strony drugiej osoby w czynnościach związanych z samoobsługą, wykonywaniu prac związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a także w zorganizowaniu opieki lekarskiej. Kolegium oceniło te fakty zestawiając je z treścią oświadczenia pełnomocniczki skarżącego (pismo z 25 czerwca 2021 r. – k. 18 akt administracyjnych). Skarżący miał wykonywać wszelkie czynności dnia codziennego tj. pobudka, kąpiel, toaleta i pielęgnacja, pomoc przy przemieszczaniu się, przygotowanie ubrań i pomoc w ubieraniu się, mierzenie ciśnienia, podawanie i dawkowanie leków, przygotowywanie i podawanie posiłków, gotowanie, pranie, sprzątanie, załatwianie spraw urzędowych, umawianie wizyt lekarskich, realizacja recept, układanie do snu, masaże i czuwanie podczas snu. Skarżący opiekę sprawuje od 1993 r. tj. od chwili kiedy matka przeszła operację usuwania zaćmy, jednakże jej stan zdrowia zaczął się pogarszać. W ocenie Sądu rację miał organ II instancji wskazując na brak wykazania związku pomiędzy koniecznym zakresem sprawowanej opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści wskazanego przepisu wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli, codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Opieka stała ma być bowiem ciągła, nieprzerwana, codzienna, a w niektórych przypadkach wręcz całodobowa (wyroki NSA: z 5 czerwca 2012 r, l OSK 2454/11; z 2 lutego 2017 r., l OSK 2201/15; z 21 lutego 2019 r, l OSK 3964/18; z 7 sierpnia 2019 r, I OSK 4023/18, z dnia 23 października 2020 r, l OSK 1148/20) Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który to materiał pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Organ ten w sposób trafny dokonał również wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istotne jest, że z wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącego pomimo oczywistej niepełnosprawności (jest niewidoma) to praktycznie bardzo dobrze funkcjonuje – ma bardzo dobre opanowanie przestrzeni; jest zdolna się samodzielnie poruszać, a nawet starała się samodzielnie podpisać wywiad środowiskowy. W ocenie Sądu to właśnie te okoliczności w sposób prawidłowy zostały ocenione przez Kolegium jako niespełnienie wymogu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką w rozumieniu art. 17 u.ś.r. Niewątpliwie matce skarżącego była potrzebna pomoc i opieka, ale jak wskazywało Kolegium powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 kwietnia 2021 r. III SA/Kr 1065/20 "takie czynności, jak przygotowanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu". Dodatkowo prawidłowe były wnioski Kolegium, że wobec posiadania licznego rodzeństwa, w tym dwóch sióstr emerytek – możliwa była okazjonalna pomoc najbliższych członków rodziny. W świetle powyższego zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. również nie zasługuje na uwzględnienie. Organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a to w szczególności przez wywiad środowiskowy przeprowadzony ze skarżącym, a także złożone przez skarżącego oświadczenie. W ocenie Sądu materiał dowodowy zebrany w sprawie był wystarczający do podjęcia decyzji. Tym samym organ zadośćuczynił obowiązkowi sformułowanemu w art. 77 § 1 k.p.a. Co więcej została dokonana prawidłowa ocena prawna ustalonego stanu faktycznego. Ponadto z treści skargi wynika, że skarżący nie neguje stanu faktycznego ustalonego przez organ zaskarżony, a jedynie jego ocenę prawną. Skarżący podkreślał, że zakres opieki był "szeroki", ale istotne było w sprawie czy czynności opiekuńcze musiały być wykonywane codziennie i to bez opuszczania matki z obawy o jej bezpieczeństwo i życie. Organ ustalił, że stan zdrowia matki pozwalał jej na samodzielne poruszanie się po domu. Skarżący nie kwestionował tych okoliczności – stąd zdaniem Sądu, nieusprawiedliwione były zarzuty błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Pozostałe argumenty dotyczące zbiegu świadczeń czy odwołujące się do orzecznictwa o braku wspólnego zamieszkiwania mnie miały w sprawie znaczenia. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja w ogóle nie powoływała się na zbieg prawa doświadczeń, a wręcz odwrotnie. Kolegium właśnie z uwagi na brak związku przyczynowo skutkowego w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyraźnie podkreśliło, że: "W stanie fatycznym niemniejszej sprawy nie można rozpatrywać wyboru świadczenia korzystniejszego zgodnie z treścią art. 27 ust. 5 ustawy, ponieważ taka możliwość uaktualniłaby się w przypadku gdyby jedyna przesłanką odmowy przyznania Stronie dochodzonego świadczenia byłaby okoliczność pobierania przez niego specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w sprawie niniejszej jak wykazano wyżej nie zachodzi". Ponadto Kolegium nie kwestionowało wspólnego zamieszkiwania matki skarżącego ze skarżącym. Wobec powyższego Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).