III SA/Kr 154/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi Ł. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia 30 listopada 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji - Prezydent Miasta - decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...], przyznał Ł. Ł. zasiłek celowy na pokrycie w części lub w całości kosztów na dokonanie drobnych remontów i napraw w mieszkaniu w związku z poniesionymi stratami w wyniku zdarzenia losowego: występowania w maju 2010 r. niekorzystnych warunków atmosferycznych na terenie Gminy - w kwocie 300,00 zł w szczególności na osuszenie piwnicy oraz zakup środków grzybobójczych. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 104, art. 107 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 7 pkt 14, art. 8 ust. 1, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt. 5, art. 40, art. 102 ust. 1, 2, art. 104, art.106 ust. 1, 3 i 4, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127 poz. 1055). W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku postępowania dowodowego ustalono, że Ł. Ł. poniósł szkody w wyniku niekorzystnych warunków atmosferycznych w maju i czerwcu 2010 r., które miały miejsce na terenie Gminy. Podczas oględzin stwierdzono, że w wyniku powodzi nie została zalana część mieszkalna, a jedynie piwnica i garaż. W piwnicy zalaniu uległ sprzęt AGD i RTV, podłogi, ściany natomiast w garażu meble, instalacja elektryczna oraz części do systemów alarmowych. Lokal nadaje się do dalszego zamieszkania. Organ wskazał, że po przeprowadzeniu oględzin został spisany protokół, który został następnie podpisany przez żonę Ł. Ł. Dalej wskazano, że w wyniku powtórnej wizji lokalnej nieuprawdopodobniono strat, które nie zostałyby ujęte w pierwotnym protokole. Nadto dokonano innych czynności dowodowych, w szczególności przeprowadzono wywiad środowiskowy, w którym ustalono sytuację socjalno - bytową Ł. Ł. Wskazano, że prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe z żoną oraz dwojgiem dzieci. Źródłem dochodu rodziny są środki finansowe z działalności gospodarczej. Żona jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Grodzkim Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dochód rodziny stanowią również zasiłki rodzinne w wysokości 155 zł. Łącznie rodzina uzyskuje dochód w wysokości 3 255 ,00 zł. Organ powołał następnie regulację art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Wskazał, że strata w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej musi przybrać postać np. utraty lub uszkodzenia nieruchomości w stopniu, który uniemożliwia zaspokajanie funkcji mieszkalnej. Startą nie jest w szczególności zniszczenie ogrodzenia, podtopienie posesji, podtopienie garażu lub altany czy zniszczenie środka transportowego. W ustalonym stanie faktycznym niezrealizowano wszystkich przesłanek materialnych, które wskazywałyby na stratę, o których mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, co znalazło odzwierciedlenie w wysokości udzielonej pomocy. Zaznaczono, że rozmiar i charakter powstałego uszczerbku nie przesądza o niemożliwości pełnienia dotychczasowej funkcji mieszkalnej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Ł. Ł. podnosząc, że w decyzji jest wiele niezgodności i nieprawdy oraz, że do dnia dzisiejszego nie miał możliwości pobrania zasiłku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że na wypełnionym przez R. Ł. formularzu "Ocena szkód po powodziowych" - pracownik socjalny dokonał zapisku, że wnioskuje o zasiłek celowy na pokrycie kosztów związanych z usuwaniem skutków powodzi, dokonanie drobnych remontów, a w szczególności osuszenie piwnicy i zakup środków grzybobójczych w wysokości 300,00 zł oraz wskazano, iż w planie pomocy nie uwzględniono kosztów naprawy pieca. Zaznaczono, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że Ł. Ł. prowadzi działalność gospodarczą oraz wynajmuje część domu. W sumie dochód rodziny wynosi 3 100 zł. Dalej organ wskazał, że na skutek powodzi zalana została piwnica i garaż. W piwnicy woda sięgała 60 cm. Według oświadczenia strony znajdowały się tam sprzęt RTV, wózek dziecięcy, rowerki, sanitariaty: umywalka i brodzik, które miały być wymieniane w wynajmowanym mieszkaniu. Organ zaznaczył, że jak oznajmiła R. Ł. zalaniu uległy dwa piece węglowy i gazowy, jednakże pracownicy socjalni mają wątpliwości co do zalania pieca gazowego, ponieważ był on zamontowany powyżej poziomu zalania. Z oceny sytuacji wynika ponadto, że w jednym pomieszczeniu piwnicy znajdowała się jeszcze woda, która była odpompowywana. W zalanym garażu znajdowały się części systemów alarmowych oraz instalacje elektryczne do samochodów. Część mieszkalna domu nie została zalana i rodzina może w domu funkcjonować. Zaznaczono, że w piwnicy na ścianach pojawił się grzyb do wysokości zalania. Ponadto, jak oświadczyła strona postępowania dom nie jest ubezpieczony. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2010 r. przyznano Ł. Ł. zasiłek celowy na dokonanie drobnych remontów i napraw w mieszkaniu w związku z poniesionymi stratami w wyniku występowania w maju 2010 r. niekorzystnych warunków atmosferycznych na terenie Gminy - w kwocie 300,00 zł w szczególności na osuszenie piwnicy oraz zakup środków grzybobójczych. Na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien szczegółowo ustalić stan faktyczny sprawy, a w szczególności wysokość poniesionych przez strony strat majątkowych i zakres potrzeb. Kolegium zwróciło uwagę, że z przepisu art. 40 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być przez wnioskodawcę szczegółowo wykazana. Organ administracyjny działa tu w ramach uznania administracyjnego, ale nie może to być postępowanie dowolne. Kolegium wskazało ponadto, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 40 ust. 2 ustawy tj. "strata w wyniku klęski żywiołowej", a organ I instancji po dokonaniu oceny zgromadzonego materiału przyznał zasiłek celowy w wysokości 300,00 zł w szczególności na osuszenie piwnicy oraz zakup środków grzybobójczych. Wobec powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji wskazując, że zasadne jest przyznanie zasiłku celowego w wysokości 300,00 zł, zwłaszcza mając na uwadze rodzaj i charakter powstałej szkody (zalaniu nie uległa część mieszkalna a jedynie piwnica i garaż), jak również koszty środków grzybobójczych (przykładowo środek grzybobójczy Tytan 5L kosztuje 21,88 zł). Decyzja organu I instancji jest w ocenie Kolegium prawidłowa, gdyż została wydana w ramach uznania administracyjnego, nie naruszając jednocześnie granic tego uznania, jak również została podjęta po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania administracyjnego. Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę na rozmiar szkód powstałych na skutek powodzi w maju 2010 r., w innych domach. W wielu przypadkach woda zalała części mieszkalne domów, co spowodowało konieczność przeprowadzenia generalnych remontów, a nawet wykluczyło możliwość dalszego zamieszkania w zalanym, przez wodę domu. Taki stan rzeczy powoduje konieczność podziału dostępnych środków z uwzględnieniem rozmiaru szkód. Skargę na powyższą decyzję złożył Ł. Ł. Skarżący "poprosił o wezwanie go w celu wyjaśnienia, gdyż nie umie opisać tego, o co mu chodzi". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych w rozpatrywanej sprawie decyzji administracyjnych stanowił art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy stanowił, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Istotnie, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, użyte przez ustawodawcę w treści art. 40 ustawy o pomocy społecznej wyrażenie "może być przyznany" oznacza, że organ administracji publicznej orzekający na jego podstawie działa w ramach tzw., uznania administracyjnego, tj., że ma on możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań (por. J. Zimmermann w: Polska jurysdykcja administracyjna, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1996 r., s.114 i następne). Interpretacja natomiast użytych w treści tego przepisu pojęć nieostrych, takich jak: "strata", "zdarzenie losowe", "klęska żywiołowa lub ekologiczna" nie stanowi kwestii uznania administracyjnego, lecz jest kwestią wykładni, jaką dokonuje organ na etapie procesu stosowania prawa, podlegającą w całości kontroli sądu administracyjnego. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności, lecz doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a., obligującymi organ do zebrania i rozpatrzenia wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie zgadza się z interpretacją organu I instancji pojęcia straty, o której mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, ograniczonej tylko do budynków mieszkalnych. Podkreślić należy, że zdaniem Sądu, pojęcie straty z art. 40 ustawy obejmuje wszelkie szkody w substancji majątkowej podmiotów, które doznały negatywnych skutków w wyniku zdarzeń losowych, czy klęsk żywiołowych i nie są oni w stanie je przezwyciężyć własnymi możliwościami i przy wykorzystaniu swoich uprawnień. Tylko taka wykładnia tego pojęcia nie będzie sprzeczna z zasadami i celami ustawy o pomocy społecznej, które przy udzielaniu tej formy pomocy należy bezwzględnie brać pod uwagę. Mając jednak na względzie to, że organy prawidłowo zastosowały art. 40 ustawy, w zgodzie z wspomnianymi celami i zasadami udzielania przez Państwo wsparcia na niezbędne potrzeby określonym podmiotom, uznać należało, iż kontrolowane decyzje nie naruszają prawa materialnego, jak i procesowego, w stopniu skutkującym ich uchyleniem. Po pierwsze, w ocenie Sądu, organy w sposób wystarczający i nie naruszający postanowień art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organy ustaliły, że skarżący wraz z rodziną jest w stanie, wykorzystując własne możliwości, zasoby i uprawnienia, przezwyciężyć w pewnym stopniu trudności związane z powstaniem strat w piwnicy i garażu swojego domu mieszkalnego. Skarżący i jego rodzina nie zostali bowiem odcięci od źródeł dochodu. Skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą. Sformułowanie użyte w treści art. 40 ustawy o pomocy społecznej, że pomocy z tego przepisu udziela się niezależnie od dochodu osoby poszkodowanej, nie oznacza, że przy orzekaniu organ nie jest zobowiązany ustalać jak i brać pod uwagę sytuacji dochodowej osoby poszkodowanej. Podkreślenie przez ustawodawcę, że pomoc z tego przepisu przysługuje niezależnie od dochodu oznacza tylko tyle, że nie jest wymagane spełnienie tzw., kryterium dochodowego, warunkującego, jak przy innych formach pomocy, przyznanie pozostałych świadczeń z ustawy o pomocy społecznej. Po drugie, zgodzić się należy z organami, że w tej indywidualnej sprawie skarżącego nie bez znaczenia jest okoliczność, iż skarżący wraz z rodziną pomimo negatywnych skutków powodzi ma zaspokojoną niezbędną potrzebę bytową w postaci mieszkania. Nie można nie uwzględniać powyższej okoliczności w sytuacji, gdy w świetle zasad i celów pomocy społecznej (art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej), pomoc ta stanowi jedynie doraźne wsparcie osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (w tym mieszkaniowych) i ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, w których się znalazły, a których nie są w stanie samodzielnie przezwyciężyć. Tylko zatem w tym kontekście okoliczności związane ze zniszczeniem substancji budynków mieszkalnych należy postrzegać. Po trzecie, organy w sposób wystarczający ustaliły zakres powstałych strat w budynku skarżącego, biorąc pod uwagę protokół strat, podpisany przez żonę skarżącego, jako jeden z dowodów, który w sposób właściwy oceniły, nie tracąc z pola widzenia przy określaniu wielkości udzielonej skarżącemu pomocy aspektów związanych z okolicznością, że wraz z rodziną pomimo negatywnych skutków powodzi ma zaspokojoną potrzebę bytową w postaci mieszkania, cenami środków grzybobójczych oraz, że organy dysponują określonymi na ten cel środkami i muszą w sposób adekwatny do powstałych skutków tego negatywnego zjawiska, zważywszy na ilość innych osób nim poszkodowanych, dokonywać stosownego rozdysponowania posiadanych środków. Skoro zatem, organy wskazały, jakimi kryteriami kierowały się udzielając skarżącemu pomocy w wysokości 300 zł z art. 40 ustawy o pomocy społecznej, uznać należało wydane w tej sprawie decyzje za nieprzekraczające ram uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.