III SA/Kr 154/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skarg G. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 listopada 2013 r. nr [...] z dnia 7 listopada 2013 r. nr [...] z dnia 7 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargi oddala. Prezydent Miasta decyzjami z dnia [...] 2013 r. o numerach : 1/ nr: [...], 2/ nr: [...] oraz 3/ nr: [...] - przyznał skarżącemu – G. P. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości po 40 zł na przygotowanie jednego posiłku dziennie na miesiąc listopad 2011 r. i grudzień 2011 r. oraz 45 zł na styczeń 2012 r. Powyższe decyzje zostały wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosków skarżącego z dnia 15 listopada 2011 r., 12 grudnia 2011 r. oraz 16 stycznia 2012 r. o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności na miesiąc listopad 2011 r., grudzień 2011 r. oraz styczeń 2012 r. Decyzjami z dnia [...] 2011 r., [...] 2012 r. oraz [...] 2012 r. organ I instancji przyznał skarżącemu wnioskowane zasiłki odpowiednio w kwotach : 40 zł , 40 zł i 45 zł. Decyzjami z dnia 23 lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy zaskarżone decyzje. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 715/12 uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji. Sąd w ww. wyroku stwierdził , że przyznanie zasiłku celowego warunkuje nie tylko sytuacja materialnego skarżącego , cel na który ma być on przyznany , ale również możliwości finansowe organu świadczącego pomoc społeczną . Obowiązkiem organów jest jednoznaczne ustalenie istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności , dokonanie właściwej oceny zebranego materiału dowodowego , podjęcie rozstrzygnięcia i przedstawienie tej oceny w uzasadnieniu wydanej decyzji. Przyznanie zasiłku celowego , jak stwierdził Sąd , leży w granicach tzw. uznania administracyjnego . Uchylając decyzje organów administracyjnych, w ocenie Sądu , organy orzekające nie ustaliły rzeczywistej sytuacji materialnej skarżącego , bowiem nieprawidłowo uznały za dochód wpłaty dokonane przez M. B. – najemcę jednego z lokalu w L, którego właścicielem jest skarżący – na fundusz remontowy kamienicy , w której mieści się przedmiotowy lokal. Ponadto , podstawą odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku było nieprzyjęcie przez skarżącego propozycji współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i odmowa zawarcia kontraktu socjalnego. W aktach sprawy brak jest dokumentu , który byłby projektem kontraktu socjalnego , o którym mowa w art. 11 ust. 2 ww. ustawy. Niestawiennictwo skarżącego na wezwania organu było przez niego usprawiedliwione , co nie zostało uwzględnione w ocenie organów orzekających w sprawie zasiłków. W tych okolicznościach sprawy , zdaniem Sądu , zarzut braku współdziałania nie został przez organy dostatecznie wykazany i uzasadniony w podjętych rozstrzygnięciach . Organ mając na uwadze stanowisko Sądu zawarte w wyroku z dnia 27 marca 2013 , sygn. akt III SA/Kr 715/12 , ponownie orzekając w sprawie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności ustaliły, następujący stan faktyczny (aktualizacja wywiadu środowiskowego z dnia 29 sierpnia 2013r.) : Skarżący w dacie przyznania wnioskowanej pomocy prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe, a uzyskiwany przez niego dochód w formie zasiłku stałego nie przekracza ustalonego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy potwierdza , że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji życiowej i nie jest w stanie zapewnić sobie żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie. Skarżący korzysta bezpłatnie z gorącego posiłku w Domu Pomocy Społecznej od poniedziałku do piątku. Zasiłek celowy został przyznany na wniosek skarżącego , aby zabezpieczyć jego potrzeby żywnościowe w dniach wolnych od uczestnictwa w ww. domu pomocy społecznej. Od powyższych decyzji skarżący wniósł odwołania , w których zarzucił, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wydał kolejne wadliwe decyzje, niezgodne z prawem i rażąco naruszające przepisy prawa poprzez naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. , brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 3, art. 39 ust 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego , organ błędnie ustalił jego dochód, a nadto , że w aktach sprawy nie było projektu kontraktu socjalnego oraz innych dowodów na brak współpracy z MOPS. W ocenie skarżącego , że brak jest dowodów na okoliczność niewykorzystania jego własności w L. Skarżący stwierdził , że ma 130 tysięcy długu alimentacyjnego , a czynsz pochodzący od lokatorów kamienicy w L zajmuje komornik . Jeden lokal stanowiący pokój z kuchnią pozostaje niezamieszkany z uwagi na brak kanalizacji. Zdaniem skarżącego, jego przeprowadzka do L przyniosłaby negatywne konsekwencje oraz pogłębiła jego trudną sytuację życiową. Zaznaczył także, iż w lipcu 2009 r. zwrócił się do synów z propozycją zapisania własności w L w zamian za wycofanie zaległego długu alimentacyjnego jednak nie otrzymał od nich odpowiedzi. Skarżący podkreślił również swój podeszły wiek (60 lat), z powodu którego należy mu się emerytura kombatancka. Wyjaśnił, że ma stwierdzony na stałe umiarkowany stopień niepełnosprawności, przez co otrzymuje zasiłek stały, choruje na przewlekłe choroby i dlatego uważa, że jest niezdolny do pracy . Odmowa przyznania renty z ZUS-u spowodowana jest faktem , że dwanaście lat spędził poza krajem. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu , że nie był zainteresowany prowadzeniem negocjacji w sprawie kontraktu. Jak twierdzi, aktywnie i skutecznie działał na rzecz zmniejszenia zadłużenia alimentacyjnego, złożył wniosek do komornika o umorzenie postepowania egzekucyjnego co do zaległych opłat alimentacyjnych oraz skargę na komornika do sądu na odmowę umorzenia postepowania. Ponadto skarżący starał się o przyznanie mieszkania socjalnego oraz renty specjalnej od Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej, a także o zameldowanie na pobyt stały w Domu [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie: art. 4, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 39, art. 108 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2013.182.); art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc w zakresie dożywiania" (Dz.U. 2005.2259 .) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013.267) , decyzjami z dnia 7 listopada 2014 r. o numerach : 1/ sygn. akt [...], 2/ sygn. akt [...] oraz 3/ sygn. akt [...] - utrzymało w mocy zaskarżone decyzje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wyjaśniło stan prawny dotyczący świadczeń z pomocy społecznej , a następnie przedstawiło stan faktyczny ustal9ony przez organ pierwszej instancji , z którego wynikało , że skarżący spełnia kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej warunkujące przyznanie wnioskowanej pomocy. Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej , zakup żywności jest pierwszą potrzebą, dlatego mimo, że skarżący nie współpracuje należycie z pracownikiem socjalnym, to jednak wnioskowany zasiłek przyznano. Pomoc w zakresie zasiłku celowego udzielana jest przede wszystkim na pokrycie części lub całości wydatków związanych z przygotowaniem jednego posiłku dziennie, kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży. Akta sprawy wskazują na to, że skarżący jest objęty stałą pomocą na żywność od kilku lat, dlatego należy przyjąć, że organ nie pozostaje obojętny na potrzeby skarżącego. Kolegium podkreśliło, że decyzja dotycząca zasiłku celowego jest decyzją podejmowaną w granicach tzw. administracyjnego polegającego na możności dokonania przez organ wyboru jednego z kilku dopuszczalnych przez ustawę równowartościowych prawnie rozwiązań po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny oraz na skutek uznania przez ten organ celowości konkretnego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podniósł, że skarżący pozostaje niewątpliwie w trudnej sytuacji finansowej, jednak w związku z istnieniem coraz większych grup społeczeństwa wymagających pomocy i skromnymi środkami finansowych przeznaczonymi na pomoc społeczną nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb we wnioskowanym zakresie i powoduje to konieczność wnikliwej weryfikacji wniosków. Ośrodki pomocy społecznej nie dysponują nieograniczoną ilością środków pieniężnych, aby pokryć wszystkie zgłoszone potrzeby wnioskodawców, często o wygórowanych wymaganiach. W związku z tym przyznano skarżącemu zasiłki na wnioskowane miesiące , odpowiednio w kwotach : 40 zł , 40 zł i 45 zł Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący zarzucił, iż w aktach sprawy nie ma dokumentu, który byłby projektem kontraktu socjalnego, a wobec tego nie jest wystarczającym samo przywołanie przez organ negatywnego stanowiska skarżącego w kwestii kontraktu, ani też przesyłanie niewypełnionego druku kontraktu. Skarżący powołał w skardze obszerne fragmenty z uzasadnienia wyroku WSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 715/12 oraz wskazał, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wydając w dniu [...] 2013 r. ponowne decyzje nie odniósł się do wskazań zawartych w ww. wyroku. W szczególności, w listopadzie, grudniu 2011 r. oraz w styczniu 2012 r. nie było żadnych dowodów świadczących o braku współpracy, a szczególnie projektu kontraktu socjalnego. Sąd nie nakazał zawierania nowego kontraktu socjalnego, dlatego powoływanie się na działania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w późniejszym terminie, zdaniem skarżącego, nie mają znaczenia ponieważ nie istniały w dacie wydawania decyzji z listopada i grudnia 2011 r. oraz stycznia 2012 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 11 listopada 2014r. skarżący stwierdził, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2013r. , sygn. akt III SA/Kr 715/12 dotyczył decyzji wydanych w styczniu 2012 r. W związku z powyższym powoływanie się na fakt odmowy podpisania kontraktu socjalnego, który miał miejsce w styczniu 2013 r. jest – w ocenie skarżącego - bezprawny. Przedstawiony skarżącemu kontrakt " w sposób rażący narusza prawo" , ponieważ skarżący jest osobą bezrobotną " dlatego w myśl ustawy o pomocy społecznej nie mam obowiązku podjąć zatrudnienia po drugie nie powołano biegłego który by ustalił wartość mieszkania które mi zaproponowano w kontrakcie do sprzedania...". W ocenie skarżącego jego trudna sytuacja nie wynika z jego winy, lecz z winy Państwa, które nie zapewnia mu minimum środków do egzystencji jako osobie niepełnosprawnej i kombatantowi. Na rozprawie w dniu 12 listopada 2014r. skarżący przyznał, że w dniu 14 listopada 2012 r. został mu przesłany poczta projekt kontraktu, którego nie zaakceptował, co w jego ocenie, nie ma związku z obecnie toczącym się postępowaniem. Ponadto z uwagi na stan zdrowia i wiek nie jest zdolny do pracy. Skarżący oświadczył, że oprócz zasiłków z pomocy społecznej otrzymuje pomoc finansową z Caritas-u oraz z Arcybractwa [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania , nie zaś według kryterium słuszności, czy celowości. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji . Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 zwanej dalej p.p.s.a) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i okoliczności prawnych stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, to że skarżący jest w trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej, nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych. Bezspornym również w sprawie jest fakt, iż skarżący objęty jest opieką Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Poza sporem jest, iż kryterium dochodowe skarżącego nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej . Kwestą sporną jest to, że zdaniem skarżącego przyznawana jej pomoc jest niewystarczająca, natomiast organ twierdzi, iż pomaga w miarę posiadanych środków i nie może zaspokajać wszystkich potrzeb skarżącego. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2013.182), zwanej dalej ustawą, określającej rodzaje pomocy społecznej ze środków publicznych oraz zasady i tryb jej udzielania. Zgodnie z artykułem 36 ust. 1 pkt c ustawy, świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia pieniężne: zasiłek celowy. Zgodnie z artykułem 39 ust.1 w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. (ust. 2) Rozstrzygnięcie oparte o powyższe przepisy wydawane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, a Sąd badał czy zakres uznania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie został przez organy przekroczony, a także, czy w sposób należyty uzasadniono orzeczenia o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego. O tym, że decyzja wydana w oparciu o art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, ma charakter uznaniowy, przesądza użyte w tym przepisie słowo "może" co oznacza, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do otrzymania zasiłku celowego nie każda osoba musi go otrzymać. Samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności, a organ związany jest przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza - zgodnie z art. 7 k.p.a. - załatwienie sprawy, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Doprecyzowaniem tej zasady jest przepis art. 2 ust. 1 ustawy, zgodnie z którymi pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, oraz art. 3 ust. 4 ustawy stanowiący, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Podnieść należy, że stosownie do przepisów ustawy o pomocy społecznej, organ przy udzielaniu wnioskowanej pomocy kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej ustawy, dotyczącymi wymogu dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3). Zabezpieczeniem realizacji opisanych powyższych zasad jest szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., ustanawiające dla organów administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. Jak wynika z akt sprawy, skarżący znajduje się pod stałą opieką Ośrodka Pomocy Społecznej, a Ośrodek przyznając skarżącemu pomoc w postaci zasiłków ma na względzie jego trudną sytuację życiową, którą stale monitoruje aktualizując wywiady środowiskowe. Sąd podziela stanowisko organów, iż nie zawsze każde żądanie skarżącego może być spełnione przez organ. Organy zmuszone są uwzględniać przy orzekaniu nie tylko trudną sytuację życiową skarżącego, ale także zobowiązane są mieć na względzie ograniczone środki finansowe pozostające w dyspozycji ośrodka pomocy społecznej, jak i ilość osób pozostających pod opieką ośrodka. W rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do wniosku, że organy obu instancji poddały należytej ocenie okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego. Należy zauważyć, że obowiązkiem organów pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób podopiecznych, nie zaś spełnianie ich wszystkich żądań w pełnej wysokości. Organ pomocy społecznej nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich istotnych potrzeb osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej. Reasumując należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej oceny prawnej obowiązujących przepisów i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego przyznając skarżącemu zasiłki w tej a nie innej wysokości. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona. W niniejszym postępowaniu administracyjnym organy obu instancji prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy świadczący o tym, że skarżący odmówił współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, a pomimo to zasiłki zostały mu przyznane. Podkreślić należy , że skarżący korzysta z jednego darmowego gorącego posiłku dziennie w Domu Pomocy Społecznej od poniedziałku do piątku , a przyznane zasiłki na zakup żywności dotyczą dni , w których skarżący nie korzysta z darmowych posiłków . Stanowisko organów zostało szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu wydanych decyzji , w tym przedstawiono sytuację rodzinną , zdrowotną i majątkową skarżącego. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały wyjaśnione, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w zakresie niezbędnym do rozpoznania wniosku skarżącego. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów , że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się, jak również udzielić wszelkich świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Podkreślić należy, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego powoduje, że organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, nawet w przypadku , gdy wnioskodawca spełnia wszystkie kryteria, od których ta pomoc zależy, jak również może przyznać zasiłek celowy w wysokości, jaką uzna za zasadną. Uprawnienie jakie wynikają z ustawy o pomocy społecznej mają bowiem jedynie charakter subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Pomoc ta nie może być zatem traktowana, jak oczekiwałby tego skarżący, jako stałe źródło dochodu służące zaspokojeniu najbardziej nawet uzasadnionych potrzeb bytowych. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji uznaniowych jest ograniczona do kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz podjętego rozstrzygnięcia , natomiast sąd administracyjny nie jest uprawniony do ingerowania w zakres przyznanej pomocy społecznej , ani w wysokość przyznanych zasiłków . Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał zarzuty skargi zarówno w zakresie naruszenia przepisów postępowania, jak i ustawy o pomocy społecznej za bezzasadne, nie stwierdzając przy tym, by zaskarżone decyzje zostały dotknięte innymi niż powołane przez skarżącego wadami, uzasadniającymi ich uchylenie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 ) orzekł, jak w sentencji wyroku.