III SA/Kr 155/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak spr. Sędziowie: WSA Bożenna Blitek NSA Krystyna Kutzner po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi N. O. na akt Starosty z dnia 15 grudnia 2017 r. ([...]) w przedmiocie przyznania bonu na zasiedlenie skargę oddala Pismem z dnia 15 grudnia 2017 r. ([...]) Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy poinformował N. O., że złożony przez nią wniosek z dnia 7 grudnia 2017 r. o przyznanie bonu na zasiedlenie został rozpatrzony negatywnie. Wskazał organ, że zgodnie z zasadami przyznawania bonu na zasiedlenie w 2017 roku, z którymi N. O. zobowiązana była się zapoznać składając wniosek o przyznanie wsparcia, bon na zasiedlenie nie jest przyznawany osobom planującym podjąć pracę poza miejscem zamieszkania w zawodzie lekarza. Dodał, że zgodnie z art. 33 ust. 2b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 ze zm.) dla wnioskującej ustalony został i pierwszy profil pomocy, oznaczający, że poza pośrednictwem pracy, pozostałe formy pomocy wymieniane w art. 33 ust. 2c pkt 1, w tym bon na zasiedlenie, mogą być stosowane tylko w uzasadnionych przypadkach. W ocenie urzędu brak jest zasadności wydatkowania środków publicznych w związku z zamiarem podjęcia przez wW. szkolenia specjalizacyjnego w trybie rezydentury z założenia finansowanego także ze środków Funduszu Pracy. W sposobie rozpatrzenia wniosku uwzględniono także to, że N. O. chce zasiedlić i podjąć zatrudnienie w miejscowości na terenie której od 01.10.2016 r. do 31.10.2017 r. wykonywała już pracę zarobkową w pełnym wymiarze czasu pracy. Pismem z dnia 20 grudnia 2017 r. N. O. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosku o przyznanie bonu na zasiedlenie. Podniosła, że w pouczeniu "zasad przyznania bonu na zasiedlenie w 2017 r." nie wskazano podstawy prawnej wyłączenia osób planujących podjęcie pracy w zawodzie lekarza. Odnosząc się zaś do kwestii chęci podjęcia zatrudnienia w miejscowości, na terenie której od dnia 1 października 2016 r. do dnia 31 października 2017 r. wykonywała prace w pełnym wymiarze czasu pracy podniosła, że rezydenturę zaproponowano jej u innego pracodawcy niż ten u którego była uprzednio zatrudniona w ramach obowiązkowego stażu podyplomowego w celu uzyskania pełnego prawa wykonywania zawodu. Ponadto powróciła do miejsca dotychczasowego zamieszkania licząc na uzyskanie pracy w zawodzie lekarza w G. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 15 grudnia 2017 r. W dniu 15 stycznia 2018 r. (data nadania) N. O. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. akt/czynność z dnia 15 grudnia 2017 r. Ww. aktowi zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 9 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienia przysługujących skarżącej praw i obowiązków w postępowaniu o przyznanie bonu na zasiedlenie, przez co narażono skarżącą na szkodę w postaci odmowy przyznania bonu na zasiedlenie; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do poczynienia całkowicie dowolnych i niepełnych ustaleń faktycznych, zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do negatywnego rozpatrzenia wniosku; - art. 107 § 3 kpa poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób; - art. 66 n ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż bon na zasiedlenie nie jest i nie może być przyznawany osobom planującym podjęcie pracy poza miejscem zamieszkania w zawodzie lekarza, gdzie w istocie nie ma takiego zakazu, co doprowadziło w konsekwencji do negatywnego rozpatrzenia wniosku; - art. 66 n ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż bon na zasiedlenie nie może zostać przyznany osobie planującej podjęcie szkolenia specjalistycznego w trybie rezydentury, gdzie w istocie nie ma takiego zakazu, co doprowadziło w konsekwencji do negatywnego rozpatrzenia wniosku; - art. 66 n ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż miejscowość S nie jest miejscem dotychczasowego zamieszkania skarżącej, podczas gdy miejscowość ta jest takim miejscem, co doprowadziło w konsekwencji do negatywnego rozpatrzenia wniosku. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej w skrócie ppsa, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 tego przepisu (tj. decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, poza wyjątkami wskazanymi w tym przepisie. W świetle powyższych zasad przedmiotowa skarga podlega oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, że tut. Sądowi znane jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 841/17, w którym odrzucono skargę na pismo w przedmiocie odmowy przyznania bodu na zasiedlenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym wskazanego powyżej stanowiska jednak nie podziela. Zdaniem składu orzekającego będący przedmiotem zaskarżenia akt jest aktem zewnętrznym, skierowanym do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej, ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. Władztwo administracyjne w tym konkretnym przypadku ma charakter zewnętrzny, ponieważ jest skierowane do podmiotu czy też podmiotów niepodporządkowanych organowi administracji publicznej, czyli do obywateli. Władztwo przejawia się w tym aspekcie w postaci podjętego działania organu administracji publicznej (powiatowych urzędów pracy) zmierzającego do wydania indywidualnego aktu administracyjnego, którym jest pisemne powiadomienie w sprawie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie. Konsekwencją pozytywnego rozpatrzenia wniosku jest zawarcie umowy (por. Zimmermann Jan (red.), Wolność w prawie administracyjnym). W omawianej kwestii możemy to wyraźnie dostrzec w chwili zawarcia umowy o przyznanie bonu na zasiedlenie. Wyjaśnienia wymaga, że rozpatrzenie wniosku o przyznanie bonu na zasiedlenie następuje na podstawie analizy przepisów art. 66 n w zw. z art. 33 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. 2017.05.31). Zgodnie z przepisem art. 66 n ust. 1 ww. ustawy na wniosek bezrobotnego do 30 roku życia starosta, na podstawie umowy, może przyznać bon na zasiedlenie w związku z podjęciem przez niego poza miejscem dotychczasowego zamieszkania zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej, jeżeli: 1) z tytułu ich wykonywania będzie osiągał wynagrodzenie lub przychód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę brutto miesięcznie oraz będzie podlegał ubezpieczeniom społecznym; 2) odległość od miejsca dotychczasowego zamieszkania do miejscowości, w której bezrobotny zamieszka w związku z podjęciem zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej wynosi co najmniej 80 km lub czas dojazdu do tej miejscowości i powrotu do miejsca dotychczasowego zamieszkania środkami transportu zbiorowego przekracza łącznie co najmniej 3 godziny dziennie; 3) będzie pozostawał w zatrudnieniu, wykonywał inną pracę zarobkową lub będzie prowadził działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy. Natomiast zgodnie z przepisem art. 33 ww. ustawy ustanawia się trzy profile pomocy i formy pomocy stosowane w ramach tych profili: 1) profil pomocy I - pośrednictwo pracy, a także w uzasadnionych przypadkach poradnictwo zawodowe lub formy pomocy, o których mowa w art. 40 ust. 1 i 3a, art. 45, art. 46 ust. 1 pkt 2, art. 60b, art. 61e pkt 2 oraz art. 66 k-66 n; 2) profil pomocy II - usługi i instrumenty rynku pracy, działania aktywizacyjne zlecone przez urząd pracy oraz inne formy pomocy z wyłączeniem Programu Aktywizacja i Integracja, o którym mowa w art. 62a; 3) profil pomocy III - Program Aktywizacja i Integracja, o którym mowa w art. 62a, działania aktywizacyjne zlecone przez urząd pracy, programy specjalne, skierowanie do zatrudnienia wspieranego u pracodawcy lub podjęcia pracy w spółdzielni socjalnej zakładanej przez osoby prawne oraz w uzasadnionych przypadkach poradnictwo zawodowe. Przypisanie do danego profilu pomocy zakreśla jednocześnie zakres możliwości, z jakich bezrobotny może skorzystać. Szczegółowy zakres działań odnoszący się do ustalania profilu pomocy dla bezrobotnego oraz postępowanie w ramach profili określa profil pomocy dla bezrobotnego. Przy ustalaniu profilu pomocy dla bezrobotnego PUP dokonuje analizy sytuacji bezrobotnego i jego szans na rynku pracy, biorąc pod uwagę oddalenie bezrobotnego od rynku pracy i jego gotowość do wejścia lub powrotu na rynek pracy. Określając oddalenie bezrobotnego od rynku, należy brać pod uwagę czynniki utrudniające bezrobotnemu wejście lub powrót na rynek pracy: wiek, płeć, poziom wykształcenia, umiejętności, uprawnienia i doświadczenie zawodowe, stopień niepełnosprawności określony posiadanym orzeczeniem o niepełnosprawności, czas pozostawania bez pracy, miejsce zamieszkania pod względem oddalenia od potencjalnych miejsc pracy i dostępność do nowoczesnych form komunikowania się z PUP i pracodawcami. Przy określaniu gotowości do wejścia lub powrotu na rynek pracy oceniane są czynniki wskazujące na potrzebę i chęć bezrobotnego do podjęcia pracy: zaangażowanie w samodzielne poszukiwanie pracy, gotowość do dostosowania się do wymagań rynku pracy, dyspozycyjność, powody skłaniające do podjęcia pracy, powody rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, dotychczasowa oraz obecna gotowość do współpracy z PUP, innymi instytucjami rynku pracy lub pracodawcami. Forma pomocy w postaci bonu na zasiedlenie przyznawana jest na rzecz osób, wobec których ustalono profil I jedynie w wypadkach uzasadnionych. Organ zatem jest zobowiązany do poczynienia ustaleń czy uzasadniony wypadek ma miejsce czy też nie. W niniejszej sprawie organ administracji poczynił właśnie takie ustalenia i w oparciu o nie stwierdził, że taki uzasadniony wypadek w postaci przyznania bonu na zasiedlenie nie zachodzi. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie można postawić organowi zarzutu wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W sprawie bezsporne jest, że N. O. decyzją z dnia 13 listopada 2017 r. uznana została za bezrobotną z dniem 10 listopada 2017 r., i od tej daty przysługiwało jej prawo do zasiłku. Z zawodu jest lekarzem, ukończyła studia na kierunku lekarskim uzyskując tytuł lekarza w dniu 24 czerwca 2016 r. W okresie od 1 października 2016 r. do dnia 31 października 2017 r. pozostawała w zatrudnieniu w wymiarze pełnego etatu w Okręgowym Szpitalu Kolejowym na stanowisku lekarza stażysty. Dla N. O. ustalono profil I. Wniosek o przyznanie bonu na zasiedlenie skarżąca złożyła 6 grudnia 2017 r., załączając oświadczenie pracodawcy Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego nr [...] Uniwersytetu Medycznego oraz skierowanie na specjalizację wydane przez Zakład Diagnostyki Obrazowej tego szpitala z dnia 3 listopada 2017 r. z przewidywanym terminem rozpoczęcia szkolenia wyznaczonym na dzień 24 listopada 2017 r. Mając na uwadze powyższe oraz ww. okoliczność, że bon na zasiedlenie przyznawany jest na rzecz osób, wobec których ustalono profil I jedynie w wypadkach uzasadnionych organ ustalił, że sytuacja lekarzy na rynku pracy pozostaje stosunkowo dobra, bowiem powołana grupa zawodowa trudności z wejściem na rynek pracy nie ma. Organ powołał się również na zapis znajdujący się w Zasadach przyznawania bonu na zasiedlenie w 2017 r., zgodnie z którym bon na zasiedlenie nie będzie przyznany planującej podjęcie pracy w zawodzie lekarza (III Ogólne warunki przyznawania bonu na zasiedlenie). Wedle Sądu chybiony pozostaje również zarzut braku podstaw do ograniczenia przyznania bonu dla profesji jaką jest lekarz w "Zasadach przyznawania bonu na zasiedlenie w 2017 r.". Tok postepowania w sprawie przyznania bonu na zasiedlenie charakteryzuje bowiem pewien zakres samodzielności organu. Samodzielność w postaci uznania administracyjnego udzielana jest organowi administracyjnemu w normie prawnej blankietowej. Oznacza to, że organ administracji w warunkach określonych w hipotezie normy ma do wyboru pomiędzy różnymi sposobami zachowania się w danej sprawie. Organ administracji publicznej winien samodzielnie ustalić treść rozstrzygnięcia, ale aby to nastąpiło, organ ten musi określić sposób skorzystania z udzielonego upoważnienia, w szczególności musi ustalić do jakiego konkretnego celu ma dążyć, aby skorzystać z tego upoważnienia zgodnie z dobrem publicznym, interesem społecznym czy interesem indywidualnym. Organ administracji publicznej ma wszakże obowiązek wybrać takie zachowanie, które uważa za najlepsze, tzn. takie, które jest zgodne z dobrem publicznym, z interesem społecznym, ale także z interesem podmiotów będących adresatami aktów administracyjnych (por. Zimmermann Jan, Wolność w prawie administracyjnym, opublikowano: WKP 2017). Z powyższego wynika, że organ może samodzielnie ustalić kryteria rozstrzygnięcia i w oparciu o te kryteria ustalić jego treść. Zasady przyznawania bonu wydawane są na podstawie przepisu art. 66 n ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jednak jak słusznie zauważył organ, podczas procedury dotyczącej przyznawania bonu na zasiedlenie, w niniejszej sprawie należało uwzględnić przepisy art. 33 ust. 2c ww. ustawy. Podkreślenia wymaga, że sąd bada czy nie przekroczono granic uznania administracyjnego, nie kontroluje jednak ocen wartościujących, na których organ administracji publicznej opiera swoje rozstrzygnięcie. Sąd nie może zatem uchylić rozstrzygnięcia z powodu błędnej oceny celowości zastosowanej przez organ administracji publicznej. Uchylenie z tych powodów oznaczałoby narzucanie przez sąd organowi innych ocen wartościujących, a więc byłoby ingerencją sądu w kompetencje administracji. Należy jednak odróżnić uznanie administracyjne, tzn. samodzielne wartościowanie, ocenę celowości rozstrzygnięcia na podstawie ustalonego stanu faktycznego od aktu administracyjnego podjętego w zakresie uznania. Uznanie administracyjne w rozumieniu przyjętym powyżej podlega kontroli sądowej, natomiast akt administracyjny podlega sądowej kontroli. Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, że organ administracji realizując swoje zadania, mając na uwadze dobro publiczne, interes społeczny oraz interes adresatów aktów nie przekroczył granic swobodnego uznania. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, 78 §1 i 2 oraz art. 84 §1 i 80 kpa. Dokonano prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym. W sprawie nie doszło też do naruszenia przepisów prawa materialnego, co zostało wyjaśnione w treści uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd, nie stwierdzając naruszenia przepisów postępowania, ani prawa materialnego, uznał zaskarżony akt za zgodny z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.