III SA/Kr 1550/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Ewa Michna (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 20 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia z urzędu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego P. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sierżant sztabowy P. K. (dalej: skarżący) od 1 maja 2015 roku pełnił służbę w Zespole Kryminalnym Komisariatu Policji w J. Zajmował stanowisko referenta w trzeciej grupie uposażenia zasadniczego. Głównym zadaniem na tym stanowisku było prowadzenie czynności dochodzeniowo-śledczych w celu wykrywania przestępstw i ścigania ich sprawców oraz procesowa obsługa miejsc zdarzeń przestępczych. Rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w S z [...] 2017 r., nr [...] skarżący został z dniem 20 sierpnia 2017 roku zwolniony z zajmowanego stanowiska i z dniem 21 sierpnia 2017 roku mianowany na stanowisko służbowe referenta Zespołu Patrolowo - Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w S. Orzeczeniu temu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu wskazano, że 17 lipca 2017 roku Naczelnik Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w S wystąpił z wnioskiem do Komendanta Powiatowego Policji w S z wnioskiem o uzupełnienie stanu etatowego Zespołu Patrolowo – Interwencyjnego. Wniosek motywowany był trudną sytuacją kadrową wynikającą z pozostawania od wielu miesięcy wolnego wakatu. Ten stan rzeczy miał spowodować znaczne utrudnienia w funkcjonowaniu tej komórki organizacyjnej Policji oraz spadek efektywności jej działania, co przełożyło się na niesatysfakcjonujące wyniki statystyczne. Powyższy wniosek został rozpatrzony pozytywnie i w związku z tym Komendant Powiatowy Policji w S wydał wspomniany wcześniej rozkaz personalny dotyczący skarżącego. Ponadto, w uzasadnieniu rozkazu podniesiono, że przeniesienie policjanta przyczyni się do wzmocnienia stanu osobowego jednostki, biorąc zwłaszcza pod uwagę fakt, iż skarżący był funkcjonariuszem o ugruntowanym doświadczeniu zawodowym. Co więcej, stwierdzono, że zmiana ta nie będzie dla policjanta uciążliwa, bowiem odległość od miejsca zamieszkania do nowego stanowiska (ok. 8 km) jest mniejsza od tej, którą musiał on pokonywać do Komisariatu Policji w J (ok. 28 km). Skarżący wniósł odwołanie domagając się jego uchylenia w całości, względnie w części mianowania go na stanowisko Zespołu Interwencyjno – Patrolowego i mianowanie go na stanowisko służbowe w pionie kryminalnym. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że rozkaz ten jest dla niego krzywdzący, bowiem swoją karierę zawodową, która dotychczas przebiegała bez zarzutu, wiązał zawsze ze służbą w pionie kryminalnym. Stwierdził również, że głównym powodem jego przeniesienia jest niechęć komendantów Komisariatu Policji w J wobec jego osoby. Rozkazem personalnym nr [....] z 20 października 2017 roku Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu decyzji opisano zarzuty odwołania, a także przytoczono stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w S, który podkreślał bezzasadność zarzutów odwołania; "kreowanie się" skarżącego na wzorowego policjanta podczas gdy bezpośredni jego przełożony "(...) miał szereg uwag (...) w tym nieterminowości oraz aroganckiego zachowania". Organ odwoławczy wskazał, że skarżący został przeniesiony na stanowisko, które było równorzędne w stosunku do tego, które zajmował poprzednio, a jego zarobki nie uległy zmianie. Ponadto wskazano, że funkcjonariusz podejmując służbę w Policji nie ma gwarancji jej pełnienia tylko na jednym, wybranym przez siebie stanowisku służbowym. To właściwy przełożony funkcjonariusza jest uprawniony do kształtowania stosunku administracyjno – prawnego podwładnego. Organ II instancji podkreślił, że ustawodawca nie uzależnił możliwości przeniesienia policjanta do innej jednostki/komórki organizacyjnej od dotychczasowego zakresu zadań funkcjonariusza, jego kwalifikacji zawodowych, czy od jego subiektywnego przekonania co do przydatności na zajmowanym stanowisku. Według Komendanta Wojewódzkiego Policji stanowisko, na które został przeniesiony skarżący, było równorzędne do tego, które zajmował poprzednio, bowiem charakteryzowało się takim samym stopniem etatowym i takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego (grupa zaszeregowania i mnożnik kwoty bazowej). Stanowisko równorzędne nie oznaczało jednak takich samych obowiązków, które miał wypełniać policjant na nowym stanowisku służbowym, czy też czasu służby, jak również dojazdu do miejsca pełnienia służby. W konsekwencji uznano, że równorzędność stanowiska nie oznacza jego tożsamości. Podobnie, jak to stwierdził organ I instancji, przeniesienie skarżącego było uzasadnione wzmocnieniem obsady kadrowej i zapewnieniem właściwej realizacji zadań w Zespole Patrolowo – Interwencyjnym Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w S. W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym zapewnienia stronie bezstronności, równego traktowania, tj. niedołączenie i nieporównanie kart opisu stanowiska pracy referenta Zespołu Kryminalnego i referenta Zespołu Patrolowo – Interwencyjnego, pomimo wniosku strony w tym zakresie, jak również nie dość wnikliwe wyjaśnienie czy stan kadrowy Zespołu Patrolowo – Interwencyjnego (rozumiany jako interes służby) uzasadniał wniosek personalny, a następnie przeniesienie skarżącego z urzędu na inne stanowisko służbowe; b) art. 11 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, tj. niewystarczające wyjaśnienie "równorzędności stanowisk" oraz "interesu służby"; c) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, tj. brak skorygowania przez organ drugiej instancji wadliwości orzeczenia organu pierwszej instancji w zakresie przyjęcia "równorzędności stanowisk" referenta Zespołu Kryminalnego i referenta Zespołu Patrolowo – Interwencyjnego na gruncie niniejszej sprawy; d) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wystarczający całego materiału dowodowego w zakresie uznania, że skarżący został przeniesiony na równorzędne stanowisko służbowe; e) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się uzasadnieniu decyzji do zgłoszonego przez stronę wniosku dowodowego w zakresie dołączenia i porównania kart opisu stanowiska pracy referenta Zespołu Kryminalnego i referenta Zespołu Patrolowo – Interwencyjnego, nie dość wystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej przeniesienia skarżącego na rzekomo równorzędne stanowisko służbowe, nieodniesienie się do zarzutu strony w zakresie błędnych ustaleń faktycznych co do wzmocnienia Zespołu Patrolowo – Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w S – rozumianego jako "potrzeba służby", a tym samym uzasadniającego przeniesienie skarżącego na inne stanowisko służbowe; 2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędne przyjęcie, iż przeniesienie skarżącego ze stanowiska referenta Zespołu Kryminalnego na stanowisko referenta Zespołu Patrolowo – Interwencyjnego stanowi przeniesienie funkcjonariusza na równorzędne stanowisko służbowe. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do wniosku dowodowego dotyczącego dołączenia do akt sprawy kart opisu wyżej wymienionych stanowisk służbowych. Nie dokonał on również porównania tych stanowisk w zakresie ich równorzędności Ponadto skarżący wskazał, iż organ II instancji nie wykazał w wystarczający sposób, iż sytuacja kadrowa panująca w Zespole Patrolowo – Interwencyjnym w Komendzie Powiatowej Policji w S była na tyle poważna, że jej poprawa musiała nastąpić kosztem obsady Komisariatu Policji w J. Zdaniem skarżącego jego przeniesienie było spowodowane negatywnym nastawieniem Komendantów Policji w Komisariacie Policji w J do jego osoby. W związku z tym skarżący zaskarżoną decyzję odebrał jako akt degradacji służbowej. Świadczyć miał o tym fakt, że Komendant Komisariatu Policji w J zaproponował skarżącemu przeniesienie do Komendy Powiatowej Policji w W, a w przypadku brak akceptacji tej propozycji, skarżący miał być pozbawiony szansy rozwoju zawodowego w Komendzie Powiatowej w S. Rozmowa ta miała mieć miejsce jeszcze przed wystąpieniem Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w S z wnioskiem do Komendanta Powiatowego Policji w S o uzupełnienie stanu etatowego Zespołu Patrolowo – Interwencyjnego. Według skarżącego, gdyby przyjął on propozycję służby w Komendzie Powiatowej Policji w W, nie nastąpiłoby jego późniejsze przeniesienie do Zespołu Patrolowo – Interwencyjnego w Komendzie Powiatowej Policji w S. Ponadto, skarżący podniósł, że w trakcie postępowania administracyjnego zaniechano przeanalizowania sytuacji kadrowej Zespołu Kryminalnego, który przez odejście skarżącego na inne stanowisko został znacznie osłabiony. Wymienione powyżej uchybienia miały doprowadzić do pozbawienia skarżącego prawa do rzetelnego dwuinstancyjnego postępowania. Zdaniem skarżącego niewystarczającym dla przyjęcia równorzędności stanowisk było porównanie jedynie stopnia funkcjonariusza oraz wysokości jego uposażenia. Organ powinien wziąć pod uwagę jak najwięcej cech charakteryzujących dane stanowisko. Według skarżącego stanowiska, o których mowa w sprawie znacząco od siebie odbiegały ze względu na specyfikę pracy oraz godziny w jakich była ona wykonywana. Skarżący stwierdził, że jest świadom tego, że decyzja o przeniesieniu go na inne stanowisko służbowe jest decyzją uznaniową, jednakże w realiach przedmiotowej sprawy zaskarżoną decyzję należało określić jako dowolną, bowiem nie została ona oparta na szczegółowej analizie okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił on argumentację tożsamą z tą, która została przytoczona w decyzjach organu I i II instancji. Odnosząc się do zarzutu niedołączenia kart opisu stanowisk służbowych, których dotyczyła sprawa, wskazał, że znajdują się one w aktach osobowych policjanta. Ponadto, stwierdził, że porównanie zakresu zadań w służbie kryminalnej do tych w służbie prewencyjnej, zawsze prowadzić będzie do stwierdzenia istniejących pomiędzy nimi różnic. Zdaniem pełnomocnika nie wykluczało to jednak równorzędności tych stanowisk, w sytuacji gdy zostały zachowane wszystkie istotne parametry, czyli: stopień etatowy, wysokość uposażenia zasadniczego i dodatku służbowego oraz grupa zaszeregowania. W przypadku skarżącego nie doszło do ich zmiany, lecz zostały one zachowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W ocenie Sądu skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozkazów personalnych stanowi art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm.), zgodnie z którym do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji. Powołany przepis określa organ właściwy do delegowania i przenoszenia policjanta ze stanowiska służbowego. Nie zawiera on przesłanek uzasadniających wydanie rozkazu personalnego w tym przedmiocie. Nie precyzuje także kryteriów, które powinny być brane pod uwagę przy ocenie równorzędności stanowisk służbowych. W art. 36 ust. 1 i 2 ww. ustawy zawarta została regulacja dotycząca m.in. przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę oraz organ właściwy do wydania rozkazu personalnego w tym przedmiocie. Z kolei w art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Zatem zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to a contrario z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz art. 36 ust. 1 ustawy o Policji. W niniejszej sprawie istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia, czy stanowisko służbowe, na które mianowano skarżącego, było stanowiskiem równorzędnym z poprzednio zajmowanym. Organ I instancji w uzasadnieniu rozkazu personalnego nie wskazał czy stanowisko, na które został przeniesiony skarżący jest równorzędne z tym, które zajmował on wcześniej. Z kolei rozpatrujący odwołanie Komendant Wojewódzki Policji wskazał jedynie, iż policjant został przeniesiony na równorzędne stanowisko, bowiem zachował on swój stopień etatowy oraz dotychczasowe parametry uposażenia. W ocenie Sądu dokonana przez organ odwoławczy ocena równorzędności stanowisk, oparta wyłącznie na wymienionych przez organ elementach uposażenia i stopniu etatowym, nie jest wystarczająca. Sąd zgadza się zasadniczo, że równorzędność stanowiska służbowego nie oznacza tożsamości ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym, przejawiającej się w takim samym czasie pracy czy zakresie obowiązków. W orzecznictwie podkreśla się jednak, że dokonując analizy równorzędności stanowisk, uwzględnić należy jak najwięcej elementów pozwalających na ocenę równoważności, w tym warunki służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego (por.m.in. wyrok NSA z 1 kwietnia 2016 r., I OSK 3069/14). Takiej oceny nie dokonał zarówno organ I instancji, który zupełnie zignorował tę kwestię, jak i organ II instancji, który porównał jedynie stopień etatowy oraz wysokość wynagrodzenia. Dopiero w odpowiedzi na skargę pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji wskazał na karty opisu stanowisk znajdują się aktach osobowych policjanta. Nie ma to jednak większego znaczenia, bowiem sam fakt dołączenia do akt sprawy przedmiotowych dokumentów nie oznacza, że organ wydając decyzję wziął pod uwagę ich treść i dokonał porównania charakteru oraz rodzaju wykonywanej pracy na obu stanowiskach. Takiego wniosku nie można z pewnością wywieść z uzasadnień decyzji, które zapadły w niniejszej sprawie. Wynika z nich jednoznacznie, że jedynymi kryteriami jakimi kierowano się przy ustalaniu równorzędności stanowisk były stopień etatowy oraz wysokość uposażenia. Pozostałe kryteria, a więc te dotyczące specyfiki pracy na danym stanowisku, nie zostały poddane ocenie. Oznacza to, że ocenę równorzędności dokonaną przez organ II instancji należało uznać za dowolną, bowiem została ona dokonana jedynie na podstawie arbitralnie wybranych przez organ kryteriów, a nie z uwzględnieniem wszystkich kwestii, o których była mowa powyżej. Sąd zawraca również uwagę, że nie jest aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o bezwzględnej dyspozycyjności i zdyscyplinowaniu funkcjonariusza. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 października 2017 r., I OSK 760/17: "Swoboda w kształtowaniu obsady kadrowej poszczególnych jednostek lub komórek organizacyjnych ograniczana jest z jednej strony interesem Policji, wyrażającym się w zapewnieniu jej optymalnego i efektywnego funkcjonowania, z drugiej zaś interesem indywidualnym poszczególnych funkcjonariuszy zatrudnionych w tych jednostkach". W tym kontekście Sąd zwraca uwagę, że znaczna część zaskarżonej decyzji przytacza negatywną ocenę skarżącego poczynioną w stanowisku do zarzutów odwołania. Ocena ta (o aroganckości i nieterminowości skarżącego) w ogóle nie ma potwierdzenia w aktach osobowych. W aktach tych znajdują się formularze okresowych opinii, w których uzyskiwane oceny oscylują z reguły wokół "trójek" lub "czwórek" (te ostatnie w większości) w sześciostopniowej skali, a nadto oceny wystawiane samodzielnie przez skarżącego i jego przełożonych – praktycznie się pokrywają. Co więcej, ostatni z rozkazów personalnych (przed mianowaniem na nowe stanowisko) z 7 marca 2017 r., a dotyczący podwyższenia dodatku wskazuje na sumienność, zdyscyplinowanie i dyspozycyjność skarżącego (k.80 akt osobowych). W tej sytuacji Sąd doszedł do wniosku, że obszerne przytaczanie negatywnych ocen w zaskarżonej decyzji, nawet jeśli, oceny te nie zostały uznane przez organ odwoławczy jako mające znaczenie w sprawie – naruszyło art. 7 k.p.a., w stopniu, który mógł wpłynąć na rozstrzygnięcie. Postawiło bowiem skarżącego na pozycji osoby roszczeniowej i niegodzącej się z hierarchicznym systemem policji – co nie miało odzwierciedlenia w dokumentach. Sądowi z urzędu znany jest przy tym fakt, że wyrokiem z 20 marca 2018 r., III SA/Kr 96/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję w przedmiocie ukarania karą dyscyplinarną – niemniej jednak sprawa ta dotyczyła późniejszych, zdarzeń. Należy też podkreślić, że skupienie się przez organy wyłącznie na porównywaniu stopnia etatowego oraz wysokości uposażenia skarżącego, w tej konkretnej sprawie, nie uwzględniło indywidualnej sytuacji skarżącego. Z akt osobowych wynika bowiem, że skarżący dążąc do przeniesienia do pionu kryminalnego – wnosił o przeniesienie na niższe stanowisko niż dotychczas zajmowane (wniosek z 9 kwietnia 2015 r.). Przełożeni przychylili się do jego prośby, przy czym skarżącemu zostały obniżone: stanowisko, grupa zaszeregowania i zastosowany mnożnik kwoty bazowej (dzielnicowy, zaszeregowany w 4 grupie z mnożnikiem 1,45 na referenta z 3 grupą i mnożnikiem 1,35 – k. 66 i 77 akt osobowych). Powoływanie się więc dwa lata później wyłącznie na podobieństwo stopni i uposażenia, Sąd uznał za niewystarczające. Sąd zwraca przy tym uwagę na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażony w wyroku z 14 listopada 2017 r., III SA/Lu 765/17 (zapadły w analogicznym stanie faktycznym tj. zwolnieniu policjanta ze stanowiska w Wydziale Kryminalnym i mianowaniu na stanowisko w służbach patrolowo - interwencyjnych Wydziału Prewencji), że przy braku precyzyjnych kryteriów, które powinny być brane pod uwagę przy ocenie równorzędności stanowisk, analizie powinno podlegać jak najwięcej elementów. Przy ocenie równorzędności stanowiska powinny więc być brane pod uwagę również warunki pełnienia służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego. Co więcej, Sąd akceptuje pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że "(...) nie budzi wątpliwości także w powszechnym odczuciu społecznym, iż warunki pracy policjanta zatrudnionego na etacie detektywa Wydziału Kryminalnego (...),. znacznie różnią od pracy w Wydziale Prewencji". Organ odwoławczy nie rozważył w ogóle tego aspektu sprawy. Zaskarżony rozkaz personalny został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, a także z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy rozważy czy w sprawie istnieje równorzędność stanowisk uwzględniając w tym zakresie stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te stanowią, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200). Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Zasady ustalania wysokości przysługujących stronie należności dotyczących wydatków na adwokata lub radcę prawnego oraz tryb przyznawania i sposób wypłacania tych należności, określają przepisy odrębne. W oparciu o powyższe Sąd zasądził od organu kwotę (480 zł) stanowiącą należności z tytułu pomocy prawnej dla pełnomocnika – adwokata (480 zł) na podstawie §14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).