III SA/Kr 1553/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie AWSA Marta Kisielowska SWSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. Wydaną po raz trzeci w sprawie decyzją z [...] 2021 r., znak: [...] Burmistrz odmówił M. S. (dalej: skarżąca) przyznania w okresie od 1 sierpnia 2020 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na czas nieokreślony, w związku z koniecznością opieki nad mężem L. S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ doszedł do przekonania, że rezygnacja skarżącej z zatrudnienia nie była spowodowana chorobą jej męża, lecz pogorszeniem się jej stanu zdrowia. Z kolei powodem niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą była jej niepełnosprawność od 1999 r. Ponadto organ ustalił, że od 7 marca 2021 r. skarżąca pobiera świadczenie emerytalne z ZUS, co w świetle art. 17 ust. 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220, dalej: u.ś.r.) wykluczało jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż pozbawienie jej prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie, narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP. Skarżąca wskazała, że opiekuje się mężem, który wymaga całodobowej opieki. Podała też, że przed ukończeniem 60 roku życia otrzymywała rentę inwalidzką i nie podejmowała zatrudnienia, gdyż jej sytuacja życiowa nie wymagała tego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 9 września 2021 ., [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, a skoro tak, to brak jest możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, o czym stanowi art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Kolegium wyjaśniło, że brak podstawy prawnej do żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce świadczenia emerytalnego lub obok tego świadczenia do wysokości wyższego z ich. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wskazana decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż pozbawienie jej prawa do części świadczenia pielęgnacyjnego czyli "świadczenia wyrównawczego dla opiekuna na emeryturze", narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP. Skarżąca wskazała, że opiekuje się mężem, który wymaga całodobowej opieki. Przyznała, że jej mąż został uznany za osobą niepełnosprawną po 18 roku życia ale wymaga całodobowej opieki i pielęgnacji z jej strony. Skarżąca wskazała też, że art. 17 ust.1b u.ś.r. narusza zasadę równości, o której wielokrotnie wypowiadała się w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. Podał, że przed ustaleniem niepełnosprawności jej męża otrzymywała z ZUS-u rentę inwalidzką. Nie podejmowała wówczas zatrudnia bo jej sytuacja finansowa i rodzinna nie wymagała tego. Dodała, że jej mąż ma całkowitą afazję i nikt nie jest wstanie rozpoznać jego potrzeb. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ organy pominęły okoliczność , że skarżąca mogła wystąpić o zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego i pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd dostrzega, że obowiązujący nadal art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi w sposób wyraźny, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Jednakże wskazany przepis został wprowadzany do systemu prawa w czasie gdy świadczenia pielęgnacyjne były stosunkowo niskiej wysokości. Po zmianach wysokości tych świadczeń począwszy od 2014 r. (obecnie kwota świadczenia wynosi 2 119 zł zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022 - M.P z 2021 r., poz. 1021) opiekunowie niepełnosprawnych podnosili, że ww. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołane przepisy stanowią, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (ww. art. 71 ust 1 zdanie drugie) i wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ww. art. 32 ust.1). Istotne jest również, że wyrokiem z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ww. art. 17 ust. 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Powyższy wyrok zbiegł się ze zmianą trendów orzeczniczych sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19; z 14 lipca 2021 r., I OSK 702/21; z 27 sierpnia 2021 r., I OSK 431/21), które dostrzegły konieczność weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynika to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. W rezultacie, zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie, choć w istocie przesłanki ubiegania się o każde z tych świadczeń są analogiczne. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że cel ten nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Przykładem jest skarżąca, która gdyby nie sprawowała opieki nad mężem mogłaby "dorobić" do uzyskiwanej emerytury. W ocenie orzekającego Sądu brak jest przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone do emerytury w chwili wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawy o świadczeniach rodzinnych było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, że obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej ("Pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli" - orzeczenie z 25 lutego 1997 r., K 21/95). Ustawa o świadczeniach rodzinnych w swym założeniu jest w całości aktem normatywnym służącym realizacji wskazanych powyżej zasad konstytucyjnych. Zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wiązać muszą się z kolei z taką interpretacją przepisów ustawy, która będzie urzeczywistniała te zasady. Oznacza to, że zasady konstytucyjne będące wyrazem określonych wartości determinują nie tylko treść aktów normatywnych stanowionych w państwie, lecz także proces stosowania prawa i związanej z nim wykładni jego przepisów. Sąd zwraca uwagę, podobnie jak to zrobił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 7 lipca 2021 r., III SA/Kr 51/21, że z uwagi na przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu emerytalnego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 291 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z ww. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z akt wynika, że mąż skarżącej jest po dwóch udarach, wymaga całodobowej opieki i pielęgnacji. Jest osobą pampersowaną – musi być przy nim stale druga osoba, ponieważ zjadanie posiłków grozi zakrztuszeniem. W ocenie Sądu opisany stan koniecznej opieki nad mężem świadczy o konieczności stałej obecności jego żony i niezbędności w sprawowaniu czynności opiekuńczych. W ponownym postępowaniu organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku. W rezultacie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z uwagi na naruszenie prawa materialnego tj. ww. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).