III SA/Kr 1554/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Barbara Pasternak Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi D. S., Z. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 31 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści skargę oddala. Zaskarżonym przez D. S. i Z. S. (dalej skarżący) postanowieniem, wydanym na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] 2016 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez D. S., że: "pgr [...] stanowiąca naszą własność podzieliła się na pgr [...] i pgr [...] i pgr [...] weszła do działki [...] stanowiącej drogę". Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego: D. S. wniosła pismem z dnia 18 marca 2016 r. do Starosty o wydanie zaświadczenia, że: "pgr. [...] stanowiąca naszą własność podzieliła się na pgr. [...] i pgr. [...] i pgr. [...] weszła do działki [...] stanowiącej drogę". Starosta wydał w dniu [...] 2016 r. zaświadczenie o nr [...] na podstawie art. 217 k.p.a., stwierdzające, że: 1. na podstawie wykazu zmian znajdującego się na mapie do celów prawnych dla działki [...], sporządzonej przez geodetę uprawnionego B. G., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w dniu 28.10.2008 r. pod numerem: [...], że: pgr. [...] o pow. 0,3863 ha podzielił się na pgr. [...] o pow. 0,3346 ha i pgr. [...] o pow. 0,0348 ha 2. na podstawie wykazu synchronizacyjnego znajdującego się na mapie do celów prawnych dla działki [...], sporządzonej przez geodetę uprawnionego B. G., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w dniu 28.10. 2008 r. pod numerem: [...], że działce nr [...] odpowiada pgr. [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. D. S., pismem z dnia 8 kwietnia 2016 r., wniosła o wykreślenie pgr. [...] w pkt 2 ww. zaświadczenia, że "działce w nr [...] odpowiada pgr. [...], [...], [...], [...], [...] i [...]", gdyż sprawa dotycząca tej parceli [...] do chwili obecnej nie została zakończona, lecz zawieszona, co czyni niezasadnym ten wpis. Ponowiła żądanie pismem z dnia 17 czerwca 2016 r., z uwagi na korespondencję organu (w pismach z dnia 13 kwietnia i 23 maja 2016 r.) wskazującą na niecelowość ponownego wnioskowania o wydanie zaświadczenia o treści tożsamej z dnia 24 marca 2016 r. Jednocześnie organ wzywał skarżącą o uiszczenie opłaty skarbowej od tego zaświadczenia. Starosta wydał na podstawie art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i 219 k.p.a. w dniu [...] 2016 r. postanowienie o nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści, że: "pgr. [...] stanowiąca naszą własność podzieliła się na pgr. [...] i pgr. [...] i pgr. [...] weszła do działki [...] stanowiącej drogę". Skarżący wnieśli od ww. postanowienia zażalenie, w którym wskazali, że zaświadczenie winno odzwierciedlać stan prawny na podstawie dokumentacji znajdującej się w starostwie, a nie tworzyć nowej. Z odpisu KW [...] wynika, że żalący się są właścicielami pgr. [...], a nie [...]. Żaden dokument w ich ocenie nie może zmieniać istniejącego w księgach wieczystych stanu własnościowego. Opisanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy odniósł się do treści art. 217 k.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1 ) Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). Z kolei z przepisu art. 218 k.p.a. wynika, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, gdyż nie rozstrzyga żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych i jego wydanie polega na przeniesieniu do zaświadczenia danych figurujących w rejestrze prowadzonym przez organ. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, niewłaściwość organu, do którego skierowano żądanie i gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia ze względu na treść posiadanych danych lub ze względu na zakaz przewidziany przepisem prawnym. W ocenie organu odwoławczego, Starosta zaświadczeniem z dnia 24 marca 2016 r., w którym powołał się na pełna treść wykazu synchronizacyjnego, uczynił zadość żądaniu skarżącej. Z uwagi na okoliczność, że skarżąca zakwestionowała treść ww. zaświadczenia (oraz zaświadczenia z dnia 10 listopada 2008 r.) Starosta wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą, opierając się na przepisie art. 219 k.p.a. Udzielona skarżącej zaświadczeniem z dnia 24 marca 2016 r. informacja zdaniem organu odwoławczego była pełna i odzwierciedlała stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentacji przyjętej do powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej pod nr [...]. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ma charakter formalny, kończący postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie. W treści skargi wskazali, że na podstawie umowy sprzedaży z dnia 25 sierpnia 1999 r. oraz umowy darowizny z dnia 26 lipca 1996 r. nabyli własność nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...] położonej w R składającej się z działki o nr [...]. W dacie uzyskania tytułu prawnego do tej działki odpowiadała pgr. [...] i [...]. W październiku 2008 r. został wykonany na wniosek J. P. wykaz synchronizacyjny obejmujący działki o nr [...], [...] i [...] (drogę) będące we władaniu męża skarżącej Z. S. Geodeta wykonujący wykaz dokonała zmian dla działki nr [...] i w rubryce "stan hipoteczny" "Uwaga" zmieniła treść wpisu do księgi wieczystej KW [...], że działce [...] odpowiada pgr. [...] i [...], nie zamieszczając pełnego podziału pgr. [...]. W ocenie skarżących Starosta w sposób nieuprawniony wydał w dniu 10 listopada 2008 r. na wniosek J. P. zaświadczenie dotyczące działki, która nie stanowi jego własności – nr [...], iż w jej skład wchodzi pgr. [...]. Pominięto w treści tego zaświadczenia, że na skutek dokonanego podziału powstała także pgr. [...], włączona do działki o nr [...]. Skutkiem tej nieprawidłowości pgr. [...] została odłączona z księgi wieczystej [...] i wpisana do księgi wieczystej [...] na rzecz M. i M. P., co spowodowało w przekonaniu skarżących pozbawienie ich prawa własności. Z tego powodu złożony został wniosek o wydanie ponownie zaświadczenia, ostatecznie sprecyzowany w piśmie z dnia 18 marca 2016 r. Wskazał, że istota jej żądania było uzyskanie zaświadczenia, które potwierdzałoby, że pgr. [...] powstała z podziału pgr. [...] i weszła w skład działki o nr [...]. Zaświadczenie tej treści pozwoli skarżącym na wykazanie ich prawa własności do pgr. [...]. Następnie skarżący przedstawili zarzuty wobec zaświadczenia z dnia 24 marca 2016 r., podnosząc, że nie żądali wyszczególnienia z jakich parceli składa się działka nr [...]. W ocenie skarżących zaświadczenie o żądanej przez nich treści winno być wydane po sprawdzeniu operatu nr [...], w którym w treści wpisu do księgi wieczystej KW [...] brak jest pgr. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że Starosta wydał w dniu 24 marca 2016 r. zaświadczenie o treści zgodnej z żądaniem skarżącej, natomiast w przypadku, gdy strona kwestionuje jego treść a stan faktyczny nie uległ zmianie winien odmówić wydania zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji lub postanowienia z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1629, zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym), informacje o gruntach, budynkach i lokalach oraz inne, o których mowa w ww. przepisach, są jawne i powszechnie dostępne. Możliwość taką przewiduje bowiem art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Starosta, jako organ właściwy udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny związany z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi podmiotami wpisu (art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca uzyskała już zaświadczenie z dnia 24 marca 2016 r., które zakwestionowała żądając wydania przez organ zaświadczenia o określonej treści. W związku z powyższym, zwrócić należy uwagę, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, uruchomionym na skutek skargi skarżących, jest postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, wydane na podstawie art. 217 do 220 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.). Podkreślić należy, że regulacja zawarta w Prawie geodezyjnym i kartograficznym ma charakter szczególny w stosunku do regulacji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego w zakresie zaświadczeń. Przepisy art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zakresie uregulowanym w Prawie geodezyjnym i kartograficznym nie mają zastosowania do wydawania wypisów (tj., wyciągów z operatu zawierającego dane umożliwiające przyporządkowanie właściciela lub władającego do posiadanej działki ewidencyjnej) i wyrysów (tj. kopii mapy ewidencyjnej, zawierającej granice, numery działek, oznaczenie klas i użytków, budynki), o których mowa w art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wypis i wyrys nie stanowi bowiem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 § 1 k.p.a. (por. m. in. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 848/09 oraz z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 189/09). Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1354/10, "...z danych zawartych w operacie ewidencyjnym gruntów istnieje również możliwość wydania zarówno wypisów i wyrysów, jak też zaświadczeń, o których mowa w art. 217 § 1 k.p.a." "O ile zaświadczenie może dotyczyć konkretnych danych figurujących w rejestrze gruntów, to wypis i wyrys z tego rejestru stanowi dokument charakteryzujący działkę niemalże kompleksowo, obejmując numer księgi wieczystej, jej obszar, granicę, numer ewidencyjny, położenie, rodzaj użytków, klasę gruntów i właściciela." (M. Jaśkowska, Komentarz w Lex do art. 217, teza 5). Powyższe rozróżnienie charakterów przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wydawania zaświadczeń, nie mogła mieć jednak wpływu na ocenę prawidłowości wydanego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści w rozpoznawanej sprawie. Wiązało się to bowiem z treścią żądania skarżącej. Skoro we wniosku z dnia 18 marca 2016 r. skarżąca domagała się od Starosty wydania zaświadczenia o treści, że: "pgr. [...] stanowiąca naszą własność podzieliła się na pgr. [...] i pgr. [...] i pgr. [...] weszła do działki [...] stanowiącej drogę", a wydane na ten wniosek skarżącej zaświadczenie z dnia 24 marca 2016 r. nie było satysfakcjonujące, to zgodzić się należało z organami, że w takim stanie rzeczy zobowiązane były do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, o którym mowa w art. 219 k.p.a. Skarżąca na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r.. wprost bowiem przyznała, że domagała się wydania zaświadczenia, "gdyż wydane w 2008 r. zaświadczenie sąsiadowi, który nie miał tytułu prawnego do działki [...], było o niewłaściwej treści albowiem zmieniało treść naszej księgi wieczystej" i by skorygować te nieprawidłowe, jej zdaniem, wpisy w księdze wieczystej, zdecydowała się żądać wydania tego zaświadczenia. Skarżącej nie chodziło zatem o wydanie zarówno wypisu, jak i wyrysu z operatu ewidencji gruntów i budynków, gdzie zastosowanie przez organy trybu wydawania zaświadczeń, uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego byłoby wówczas nieprawidłowe. W takim razie, skoro, poza wątpliwością pozostaje treść pisma zawierająca żądanie wydania zaświadczenia, to tak sformułowane żądanie było wiążące dla organu administracyjnego i nie mógł on dowolnie zmieniać jego treści. Dotyczy to zwłaszcza postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Jeżeli organ nie ma w ogóle możliwości wydania zaświadczenia lub nie ma możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, jak to ma miejsce w tej sprawie - to jedynym sposobem zakończenia takiego postępowania jest wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, co wynika z art. 219 k.p.a. (podobnie w wyroku tut. Sądu z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 660/16). Organy nie mogły więc wydać w tym przypadku zaświadczenia o treści oczekiwanej przez skarżącą, skoro wydane uprzednio odzwierciedlało stan wynikający z ewidencji. Słusznie więc postąpił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpoznaniu jedynie zażalenia skarżącej utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji. Zwrócić bowiem uwagę należy, że z treści art. 219 k.p.a. wynika też, że zażalenie na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści przysługuje jedynie temu, kto ubiega się o nie. Ocena z jakich jednakże przyczyn organ odwoławczy nie wydał postanowienia o niedopuszczalności zażalenia skarżącego na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści organu I instancji pozostaje poza niniejszym postępowaniem. Wobec tego Sąd uznał, że skarga skarżących podlega oddaleniu, skarżącej z powodu tego, że kwestionowane skargą postanowienie jest prawidłowe, natomiast skarżącego z powodu tego, że nie ma on interesu prawnego w jego kwestionowaniu przed Sądem skoro nie był jego adresatem, a w myśl art. 219 k.p.a. nie przysługiwał mu też środek zaskarżenia na postanowienie organu I instancji. Poza sferą kontroli sądu pozostaje natomiast wydane już, a niesatysfakcjonujące skarżącą zaświadczenie z dnia 24 marca 2016 r. Zwrócić jednakże należy jedynie uwagę organom, że rodzaj informacji udzielanych przez starostę i forma w jakiej są one udostępniane wynika przede wszystkim z art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Analiza tego przepisu zdaje się prowadzić też do wniosków, że nie jest możliwe wydanie takiego aktu wiedzy z operatu ewidencji gruntów i budynków, którego treść stanowi swoiste odczytanie mapy, czy też map ewidencyjnych, podziału nieruchomości wraz z wykazami synchronizacyjnymi i ich interpretację przez organ wydający zaświadczenie - a w świetle charakteru zaświadczenia - bezpodstawne przetworzenie danych wynikających z dokumentów posiadanych przez organ. Zaświadczenie jako akt wiedzy, ma jedynie potwierdzać istnienie faktów lub stanów prawnych, które wynikają z posiadanych przez organ dokumentów. Organ może więc zaświadczyć o tym, co w bezpośredni sposób wynika z posiadanych przez niego ewidencji rejestrów lub innych danych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.