III SA/Kr 156/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2011 r. sprawy ze skarg S. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2011 r. nr [...], [...] w przedmiocie pomocy finansowej skargi oddala Decyzjami z dnia [...] 2011 r. Nr [...], oraz Nr [...] wydanymi z upoważnienia Prezydenta Miasta odmówiono skarżącemu S. K. przyznania świadczenia w formie pomocy finansowej na: 1. żywność, 2. zakup obuwia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że skarżący zamieszkuje w mieszkaniu przy ul. A wraz z J. K. W czasie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego w dniu 2 czerwca 2011 r. skarżący oświadczył, że wspólnie zamieszkuje z J. K., gdyż razem wychowują syna, jednak oboje prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. J. K. złożyła również oświadczenie, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego ze skarżącym. W związku z wątpliwościami pracownika socjalnego w zakresie prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego przez skarżącego i J. K. w trakcie postępowania ustalono, że przedmiotowe mieszkanie ma powierzchnię 34 m2, w łazience znajdują się męskie kosmetyki i artykuły higieniczne, a także męskie ubranie pozostawione do prania. W pokoju na wieszakach rozwieszone są męskie koszule. Skarżący podał, że nie spożywa posiłków w mieszkaniu lecz je "gratis" w supermarketach, a także żebrze i otrzymuje jedzenie od obcych osób. Nie sprząta mieszkania, gdyż nie jest jego, nie reguluje też żadnych opłat mieszkaniowych. Ma utrudniona opiekę nad dzieckiem gdyż ma problemy z kręgosłupem, natomiast wychowuje syna. J. K. oświadczyła, że po świętach wielkanocnych zaprzestała przygotowywania wspólnych posiłków, natomiast kupuje artykuły spożywcze, które sporadycznie spożywa skarżący. Na podstawie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego organ ustalił, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z J. K. Dochodem rodziny są dochody J. K. w wysokości 2215,89 zł. Za takim ustaleniem przemawiają wspólne zamieszkiwanie, wspólne wychowanie syna A. J. K. zabezpiecza niezbędne potrzeby rodziny, w tym realizuje opłaty za mieszkanie, sprząta, pierze również rzeczy skarżącego oraz kupuje żywność, z której również sporadycznie korzysta skarżący. W związku z powyższym ustalono, że skarżący nie jest osobą samotnie gospodarującą, a przesłanka wspólnego gospodarowania przejawia się w czerpaniu korzyści z gospodarstwa prowadzonego wspólnie z J. K., tj. możliwości korzystania ze wspólnych urządzeń domowych, mediów i żywności. Podniesiono też, że w maju 2011 r. dochód rodziny wyniósł 2215,89 zł, co przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej, które w przypadku trzyosobowej rodziny wynosi 1053 zł. Dodatkowo organ powołał art. 5 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "pomoc państwa w zakresie dożywiania", zgodnie z którym pomoc w zakresie dożywiania może być przyrzynana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód nie przekracza 150% kryterium dochodowego o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, czyli w przypadku skarżącego 1579,50 zł. W przypadku skarżącego kryterium to zostało przekroczone o 636,39 zł. Organ podkreślił również, że skarżący dysponuje mieszkaniem przy ul. B, który uprzednio należał do zamarłego ojca skarżącego. Skarżący nie okazał pracownikom Ośrodka przedmiotowego lokalu, składając jedynie oświadczenie, że lokal ten nie może być wykorzystany w celu zabezpieczenia niezbędnych potrzeb skarżącego i jego rodziny np. poprzez wynajęcie, sprzedaż itp. Skarżący odmówił także wskazania kto dokonuje opłat za przedmiotowe mieszkanie. W odwołaniach S. K. domagał się zmiany zaskarżonych decyzji i przyznania zasiłków celowych. Zarzucił, że organ nie przyjął zgodnych oświadczeń skarżącego i J. K., że prowadzą odrębne, samodzielne gospodarstwa i przyjął że pobyt w jednym miejscu jest jednoznaczny z życiem we wspólnocie. Nadto skarżący potwierdził, że był wzywany przez organ do umożliwienia przeprowadzenia wizji lokalnej mieszkania przy ul. B jednak organ nie udzielił mu odpowiedzi o cel i zakres wizji. Skarżący zaprzeczył, by nie współpracował z organem. Jego zdaniem o jego gotowości współpracy z organem świadczą złożone przez niego szczegółowe oświadczenia oraz inne wykonywane na polecenie organu czynności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 10 listopada 2011 r. znak: [...], [...], działając na podstawie art. 2, art. 11 ust. 2, art. 8, art. 41, art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone decyzje organu l instancji. W uzasadnieniach decyzji organ odwoławczy powołał treść art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a także w całości podzielił ustalenia organu l instancji, co do prowadzenia przez skarżącego i J. K. wspólnego gospodarstwa domowego. SKO podkreśliło fakt wspólnego zamieszkiwania, wychowywania syna oraz fakt, że w istocie skarżący korzysta z dochodów J. K., sam nie osiągając żadnego dochodu. Wszystkie te okoliczności, w szczególności: pomoc żywnościowa i mieszkaniowa dla skarżącego, w sposób klarowny wskazują, ze skarżący wraz z J. K. funkcjonują jako rodzina i wspólnie prowadzą gospodarstwo domowe. W konsekwencji podzielono ustalenie, że dochód J. K. w wysokości 2215,89 zł przekracza kryterium dochodowe dla trzyosobowej rodziny, które w świetle ustawy o pomocy społecznej wynosi 1053 zł. Nadto organ stwierdził, że pomimo przekroczenia dochodu możliwe byłoby przyznanie stronie świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego, jednakże strona nie współpracowała z pracownikiem organu w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Skarżący nie udzielił organowi odpowiedzi na pytanie kto dokonuje opłat za mieszkanie przy ul. B, jak również nie wyraził zgody na przeprowadzenia wizji lokalnej przedmiotowego lokalu. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ wyjaśnił, że przedmiotowa wizja lokalna ma na celu ustalenie stanu majątkowego strony, a w szczególności jej możliwości finansowych, poprzez ustalenie czy możliwym jest zabezpieczenie niezbędnych potrzeb rodziny poprzez np. wynajęcie lub sprzedaż przedmiotowego lokalu. Uwzględniając powyższe okoliczności organ odwoławczy stanął na stanowisku, że zaskarżone decyzje organu l instancji są prawidłowe i dlatego organ utrzymał je w mocy. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. K. domagał się zamiany zaskarżonych decyzji i przyznania mu zasiłku celowego na zakup butów. Skarżący podkreślił, że zaskarżone decyzje zapadły dopiero po złożonych skargach na bezczynność. Tymczasem zdaniem skarżącego jego sytuacja jest znana pracownikom Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, gdyż zwracał się tam o pomoc finansową na zakup żywności i wówczas przeprowadzono liczne wywiady środowiskowe. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło i ich oddalenie. Postanowieniem na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszą sprawę oraz sprawę o sygn. akt III SA/Kr 157/12 i postanowił prowadzić je pod sygn. akt III SA/Kr 156/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, które miały bądź mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź też stanowią podstawę wznowienia postępowania. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Jednocześnie zgodnie z art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonych decyzji wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którymi utrzymano w mocy decyzje Prezydenta Miasta o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku specjalnego celowego na zakup obuwia i żywności. Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Dla oceny prawidłowości podjętych przez organy rozstrzygnięć niezbędne jest w pierwszej kolejności odwołanie się do zasad ogólnych zawartych we wskazanej na wstępie ustawie o pomocy społecznej. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby, możliwości. Pomoc ta ma, więc na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji osób o nie się ubiegających, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję wymagając współdziałania adresata i beneficjenta pomocy. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy należy uwzględnić w przypadku, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Ponadto wskazać należy, że po myśli art. 7 omawianej ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Pomoc ta może przybrać postać świadczenia pieniężnego i niepieniężnego (art. 36 ustawy o pomocy społecznej), a jednym z nich jest określony w art. 39 ustawy zasiłek celowy. Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego, o który ubiegał się skarżący, podając, że zasiłek ten ma być przeznaczony na zakup obuwia i żywności. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, przeznaczony w szczególności na pokrycie części lub całości zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Istnienie potrzeby przyznania jakichkolwiek świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Spełnienie, bowiem przesłanek warunkujących przyznanie pomocy, o których mowa w art. 7 ustawy, jak i nie przekroczenie kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy oraz cel żądania zgodny z tym, na który może być przyznana pomoc z art. 39 ustawy, nie są wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją dla wnioskodawcy uzyskania świadczenia. Podstawowym środkiem do ustalenia całokształtu warunków życia wnioskodawcy jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, określonego w art. 107 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Na tej podstawie organy ustaliły, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe z J. K., a dochodem rodziny są dochody J. K. w wysokości 2215,89 zł. Za takim ustaleniem przemawia wspólne zamieszkiwanie oraz wspólne wychowywanie półtorarocznego syna. Zebrany w sprawie materiał daje podstawy do przyjęcia, że J. K. zabezpiecza niezbędne potrzeby rodziny poprzez to, że: uiszcza wszelkie opłaty za mieszkanie, sprząta, pierze rzeczy skarżącego lub umożliwia ich upranie w swoim mieszkaniu oraz kupuje żywność, z której skarżący czasem korzysta. Na tej podstawie uprawniona jest konkluzja organów, że skarżący nie jest osobą samotnie gospodarującą, a przesłanka wspólnego gospodarowania przejawia się w czerpaniu korzyści z gospodarstwa prowadzonego wspólnie z J. K. Jak słusznie podnosiły organy administracji, przyznanie wnioskowanego środka pomocowego uzależnione było m.in. od spełnienia przez wnioskodawcę tzw. kryterium dochodowego rodziny. Dochód osiągany przez J. K. - prowadzącej wspólnie gospodarstwo ze skarżącym- w wysokości 2215,89 zł przekracza kryterium dochodowe dla trzyosobowej rodziny. Zgodnie z art. 5 ustawy z 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. z 2005, Nr 267, poz. 2259) pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Jak słusznie wskazał organ w przypadku skarżącego wymienione kryterium zostało przekroczone o kwotę 636, 39 zł. W ocenie Sądu organ słusznie uwzględnił fakt, że skarżący dysponuje mieszkaniem przy ul. B w K. Skarżący odmówił okazania tego mieszkania pracownikom Ośrodka, oraz odmówił wskazania kto dokonuje opłat za to mieszkanie. Niewątpliwie świadczy to o braku współdziałania ze strony skarżącego z Ośrodkiem, co zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uprawnia Ośrodek do odmowy udzielenia wnioskowanego świadczenia. Ponadto zgodnie z treścią art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Zatem powyższe regulacje oraz ustalone w sprawie fakty odnośnie nie spełnienia kryterium dochodowego oraz braku współpracy z pracownikami instytucji pomocowej, przemawiają za słusznością zaskarżonych rozstrzygnięć. Ze względu na fakt, nie spełnienia przez skarżącego kryterium dochodowego organy rozważyły jego wniosek także na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie obu omawianych form pomocy (zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy) zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 39 ust. 1 i art. 41 ustawy. Przedmiotowe zasiłki mogą być przyznane "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej" albo w innych "szczególnie uzasadnionych przypadkach", dają organowi możliwość załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz zgodnie z możliwościami organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Różnica pomiędzy wymienionymi zasiłkami polega m.in na tym, że udzielenie pomocy społecznej na podstawie przepisu art. 39 ust. 1 ustawy jest uzależnione od spełnienia warunku w postaci nieprzekroczenia przez wnioskodawcę wskazanego wyżej kryterium dochodowego. Wykazanie, że dochód strony postępowania przekracza to kryterium czyni niemożliwym przystąpienie przez organ do badania, czy w danej sprawie wystąpiła ocenna przesłanka w postaci konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, wskazanej przykładowo w tej regulacji. Natomiast, przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach ma charakter wyjątkowy, ponieważ beneficjenci nie muszą spełniać ogólnych kryteriów otrzymania pomocy, nie wymaga się bowiem, aby ich dochód nie przekroczył limitów podanych w przepisie art. 8 ustawy. Sytuacja materialna osób ubiegających się o te specjalne świadczenia jest zatem na tyle dobra, że z reguły powinni oni samodzielnie przezwyciężyć powstałe trudności, jednakże wyjątkowość zaistniałych okoliczności czyni zasadnym ich wnioski. Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga zaistnienia nietypowych okoliczności. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem wystąpienia "szczególnego przypadku", o jakim mowa w art. 41 pkt 1 ustawy. Szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, iż tak drastyczne i tak dotkliwe w skutkach zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak "Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz", Warszawa 2009, wyd. LexisNexis, s. 229-230). Dokonując oceny żądania skarżącego pod tym kątem, zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organów, że sytuacja skarżącego nie ujawnia, żadnego szczególnego przypadku, który pomimo zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych skarżącego skłaniałby do przyznania zasiłku celowego specjalnego. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, organy orzekające dokonały prawidłowych ustaleń, co do stanu faktycznego oraz wnikliwie i zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej oceniły zgromadzony materiał dowodowy. W związku z tym skargi należało oddalić na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając i rozstrzygając łącznie sprawy skarg na w/w. zaskarżone decyzje, Sąd działał w trybie art. 111 § 2 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W przedmiotowym postępowaniu we wszystkich zaskarżonych decyzjach skarga opiera się na jednakowych podstawach naruszenia przepisów postępowania przy identycznym stanie faktycznym – stąd, zdaniem orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaistniał pomiędzy w/w sprawami związek, o którym mowa w ww. art. 111 § 2 p.p.s.a., a względy ekonomii procesowej, szybkości postępowania i ograniczenia jego kosztów dla obu stron procesu dodatkowo przemawiały za połączeniem obu spraw, a strony postępowania nie wnosiły sprzeciwu co do ich połączenia.