III SA/Kr 156/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. Z. – M. i S. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Zaskarżoną przez T. Z. – M. oraz S. Z. decyzją z dnia 27 listopada 2015 r., znak: [.....], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty W. z dnia [....] 2015 r., znak: [....] orzekającą o ustaleniu przebiegu granic nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 245/1 obręb S. i umorzył postępowanie I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W latach 2012 – 2013 na terenie obrębu S. jednostka ewidencyjna W. – obszar wiejski została przeprowadzona kompleksowa modernizacja ewidencji gruntów i budynków w trybie art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, której celem było dostosowanie danych ewidencyjnych do wymogów określonych w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2013 r.) oraz uzupełnienie baz danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbirów danych ewidencyjnych zgodnie z wymaganiami rozporządzenia. Do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [.....] przyjęty został projekt operatu opisowo – kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i budynków, sporządzony przez "A" S.A. w K. Przed modernizacją operatu ewidencyjnego w rejestrze ewidencji gruntów i budynków w działce nr 245/1 o pow. 0,36 ha ujawniony był użytek gruntowy B – tereny mieszkaniowe o pow. 0,05 ha oraz grunt orny RIIIa o pow. 0,09 ha, grunt orny RIIIb o pow. 0,07 ha oraz grunt orny RIV a o pow. 0,15 ha. Na podstawie ww. opracowania geodezyjnego w rejestrze ewidencji gruntów i budynków dla obrębu S. w działce nr 245/1 został powiększony użytek gruntowy oznaczony symbolem B (tereny mieszkaniowe) z 0,05 ha do 0,17 ha. Skarżący wnieśli w dniu 6 grudnia 2013 r. zarzuty do danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie zasięgu użytku gruntowego B – tereny mieszkaniowe ujawnionego w działce nr 245/1 obręb S. Zażądali przywrócenia zasięgu i powierzchni gruntu zabudowanego sprzed modernizacji. Starosta W. decyzją z dnia [....] 2014 r. nr [....] orzekł o odrzuceniu zarzutów do danych ujawnionych w operacie opisowo – kartograficznym ewidencji sporządzonym w wyniku kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, przeprowadzonej w trybie art. 24 a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dotyczących zasięgu użytku gruntowego B – tereny mieszkaniowe w działce nr 245/1 obr. S. Decyzja została w trybie odwoławczym uchylona (na podstawie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [.....] 2014 r. znak: [....] i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, przy wskazaniu, że przy zmianie zasiągu użytków gruntowych i ich powierzchni konieczne jest sporządzenie wykazu zmian gruntowych, w którym precyzyjnie (z dokładnością do 1 m 2 - § 62 ust. 3) określone zostaną powierzchnie użytków gruntowych oraz powierzchnie klasoużytków (dokładność taka sama jak pola powierzchni działki - załącznik nr l rozporządzenia). Ponadto konieczne pozostaje wyjaśnienie jaki jest faktyczny stan zagospodarowania przedmiotowej działki, co pozwoli na prawidłowe określenie jej użytków rolnych. Starosta W., rozpatrując sprawę ponownie, wyodrębnił dwa postępowania i zawiadomił strony: 1) znak: [.....] dotyczące zaliczenia gruntów na działce nr 245/1 do poszczególnych użytków gruntowych i 2) znak: [....] - dotyczące ustalenia przebiegu granic nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 245/1. Postępowanie o nr [....] zostało zakończone decyzją wydaną w dniu [....] 2015 r. na podstawie art. 7 d pkt1, 22 ust. 1 i 24 a ust. 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, na podstawie której Starosta W. orzekł o wprowadzeniu zmian danych w operacie ewidencji gruntów i budynków zgodnie z dokumentacją sporządzoną przez geodetę uprawnionego Z. Z., przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [....] 2015 r. nr [....] dla działki nr 245/1 położonej w obrębie S., w uzasadnieniu wskazując, że teren objęty zasięgiem użytku " B ", wykazany przez geodetę Z. Z. określono poprawnie oraz, że nie ma podstaw uwzględnić wniosku skarżących przyjęcia operatu inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego za aktualny, gdyż nie włączono w nim do użytku gruntowego "B" urządzeń funkcjonalnie związanych z budynkiem mieszkalnym (przydomowej oczyszczalni ścieków, przyłącza gazu i wody, terenu na którym położona jest drewutnia). Postępowanie znak: [....], zakończone decyzją z dnia [....] 2015 r. wydaną na podstawie art. 7 d pkt 1, art. 22 ust. 1, 24 a ust. 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne o ustaleniu przebiegu granic nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 245/1 położona w miejscowości S. gmina W., powiat w.. Skarżący w odwołaniu od decyzji Starosty W. z dnia [....] 2015 r., znak: [.....] zarzucili organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. W szczególności wskazali że zakres ich żądania nie dawał podstaw do orzekania o stanie aktualnym a organ jest związany zakresem żądania i winien orzec w przedmiocie zarzutów. Podnieśli ponadto, że przepis art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego jest przepisem procesowym i nie daje podstaw do dokonywania w ramach modernizacji przekwalifikowania rodzaju gruntów oraz rozstrzygania o sposobie użytkowania gruntu przez właściciela. Wnieśli zatem o uchylenie kwestionowanej decyzji, uwzględnienie zarzutów i wykazanie zgodnie z rzeczywistością i złożonymi dokumentami stanu sprzed modernizacji. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 27 listopada 2015 r., znak: [.....] organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie tego organu. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że wyodrębnienie postępowania znak: [....] dotyczącego ustalenia przebiegu granic działki nr 245/1, zakończonego decyzją, w której orzeczono o rozpatrzeniu zarzutów do modernizacji (o czym świadczy podstawa prawna decyzji - art. 24 a ust. 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i wskazywanie w sentencji na powtórne rozpatrzenie sprawy) - jest nieprawidłowe, gdyż wykracza poza zakres sprawy wszczętej na skutek wniesienia przez skarżących zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym. Zarzuty dotyczyły bowiem tylko zasięgu i powierzchni użytków gruntowych w działce nr 245/1. Nieprawidłowość wykazanej w operacie opisowo – kartograficznym powierzchni działki nr 145/1, na którą zwrócono w decyzji kasacyjnej jako nie spełniającej wymogów § 61 i § 62 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie może być usunięta w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 24a ust. 10 ustawy, zwłaszcza, że zarzuty skarżących te kwestii nie dotyczyły. Z przepisu art. 24a ust. 9-10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, iż starosta rozstrzyga w drodze decyzji jedynie kwestię zarzutów zgłoszonych do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Organ związany jest zakresem żądania (tu wniesionymi do modernizacji zarzutami). W związku z tym decyzja pierwszej instancji jako obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega uchyleniu w całości. Umorzenie postępowania pierwszej instancji wynika z braku podstawy prawnej do rozszerzania przez organ zarzutów do modernizacji. Zdaniem organu odwoławczego kwestię ustalenia przebiegu granicy działki nr 245/1 i wyznaczenie jej powierzchni należy uregulować z urzędu w trybie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z przepisem art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zarzuty wniesione do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym wymusiły aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie prawidłowego, zgodnego z przepisami § 61 i § 62 rozporządzenia wykazania powierzchni działki nr 245/1, czyli w hektarach, z precyzją zapisu do 0,0001 ha. Ostateczna decyzja Starosty W. w sprawie aktualizacji ww. danych umożliwi także wykazanie powierzchni użytków gruntowych zawartych w tej działce z wymaganą dokładnością oraz precyzją zapisu. Zgodnie bowiem z Katalogiem obiektów EGiB zawartym w załączniku do rozporządzenia powierzchnia ewidencyjna klasoużytku to "Liczba dodatnia oznaczająca pole powierzchni w ha, z taką samą dokładnością zapisu jak pole powierzchni działki ewidencyjne". Organ zwrócił ponadto uwagę, że postępowanie pierwszoinstancyjne toczyło się z udziałem osób, które uczestniczyły w czynnościach ustalenia granic działki nr 245/1, bądź też były o czynnościach zawiadomione, a nie brały w nich udziału. Jak wynika z załączonego do akt sprawy operatu nr [.....] przedmiotowa zmiana nie dotyczyła zmiany przebiegu linii granicznych, lecz wyłącznie powierzchni działki nr 245/1. Zmiany nie obejmowały danych ewidencyjnych działek sąsiednich, w związku z czym koniecznym jest zweryfikowanie kręgu stron postępowania administracyjnego. Ponadto postępowanie toczyło się w stosunku do osoby nieżyjącej i decyzja organu pierwszej instancji skierowana została do osoby nieżyjącej – J. B., co również uzasadnia stwierdzenie, że decyzja I instancji dotknięta jest wadą w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, w której treści znalazły się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności dotyczące nieprawidłowości przy czynnościach geodezyjnych, skutkujące arbitralnym określeniu powierzchni użytków "B". Uważają, że w Rzeczypospolitej Polskiej, w Konstytucji RP, istnieje zamknięty katalog źródeł prawa i w związku z tym twierdzą, iż przepis art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jako przepis o charakterze procesowym, nie daje organom podstaw do dokonywania w ramach modernizacji przekwalifikowania rodzajów gruntów. Podnieśli, że aktualizacja operatu ewidencyjnego może być dokonana tylko na podstawie dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych, określających zmiany, a w sytuacji, gdy wymagane jest wyjaśnienie przez strony istotnych okoliczności przez strony organy winny przeprowadzić w tym zakresie postepowanie administracyjne. Przedstawili w sposób szeroki błędy organów w rozumieniu i stosowaniu przepisów prawa procesowego i materialnego. W związku z tym uważają, że orzekające organy dopuściły się obrazy przede wszystkim artykułów: 6, 7, 10, 75, 77, 80 i 85 oraz 107 § 3 k.p.a. a także art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego i 139 k.p.a. Uważają także, że uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie o umorzeniu postępowania było orzeczeniem przez organ odwoławczy na ich niekorzyść. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 718 dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie stwierdził w wyniku przeprowadzonej kontroli co do zgodności z prawem, by w wydanej zaskarżonej decyzji, tkwiły kwalifikowane wady skutkujące stwierdzeniem jej nieważności, czy wznowieniem postępowania administracyjnego. Nie dopatrzył się też takich naruszeń przez orzekający organ przepisów postępowania i prawa materialnego, które skutkowałyby uchyleniem podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym), starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. W myśl ust. 2 art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postepowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, o czym informuje przez wywieszenie informacji na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego, jak to stanowi ust. 3 art. 24a. Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Po etapie informacji o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz o trybie związanego z tym postępowania, Starosta, zgodnie z przepisem art. 24a ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wykłada na okres 15-tu dni roboczych do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego, projekt operatu opisowo-kartograficznego. Wyłożenie do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji, stosownie do przepisu art. 24a ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego winno być poprzedzone wywieszeniem na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa i właściwego urzędu gminy na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, informacji o terminie i miejscu wyłożenia projektu, a także ogłoszeniem tej informacji w prasie o zasięgu krajowym. Zgodnie z przepisem art. 24a ust. 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. Stosownie do art. 24a ust. 7 Prawa geodezyjnego i kartograficznego sposobem załatwienia uwag złożonych do projektu w czasie jego wyłożenia, nie jest decyzja administracyjna, lecz informacja o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu, udzielona przez upoważnionego pracownika starostwa powiatowego, posiadającego uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2 ustawy. Rozstrzygnięcie o przyjęciu lub odrzuceniu uwag następuje przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych, kartograficznych lub taksacyjnych związanych z projektem operatu ewidencyjnego modernizacji. Upoważniony pracownik w protokole sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia. Ustawa nie określa żadnego terminu do rozpatrzenia uwag zgłoszonych w trybie art. 24a ust. 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W przepisie art. 24a ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ustawa stanowi, że po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4 (tj. wyłożenia projektu na okres 15 dni roboczych), projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem gruntów i budynków, a informację o tym Starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa. Wzajemna relacja przepisów art. 24a ust. 6 i ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazuje zatem, że projekt operatu opisowo-kartograficznego z mocy prawa staje się operatem opisowo-kartograficznym, z chwilą upływu terminu na jaki projekt był wyłożony. Ewentualne uwagi do projektu złożone w trybie art. 24a ust. 6 oraz sposób i termin ich załatwienia nie mają wpływu na bieg terminu, po upływie którego projekt staje się z mocy prawa obowiązującym operatem ewidencji gruntów. Zgodnie z przepisami art. 24a ust. 9 i 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego środkiem prawnym służącym do kwestionowania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo kartograficznym, przez osoby, których interesu prawnego dotyczą te dane, są zarzuty. O uwzględnieniu lub odrzuceniu tych zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10 art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Wykładnia wskazanych powyżej regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazuje jednoznacznie, że starosta, jako organ właściwy rozstrzyga kwestię zgłoszonych zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo – kartograficznym, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. W tym więc zakresie trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że rację mieli skarżący podnosząc, iż organ związany jest zakresem żądania strony – tj. w tym wypadku zakresem zarzutów wniesionych do modernizacji. Orzekanie zatem o "ustaleniu przebiegu granic działki nr 245/1" niewątpliwie stanowiło niedopuszczalne wyjście poza granice sprawy, a zatem decyzja wydana w tym przedmiocie obarczona jest istotnie, jak to zasadnie uznał organ odwoławczy, kwalifikowaną wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności takiego aktu administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.). Nie budzi więc wątpliwości w ocenie Sądu, że w takim stanie rzeczy, organ odwoławczy nie mógł w toku postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie stwierdzić nieważności wzruszonego odwołaniem aktu administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza bowiem stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. Ustalenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji dotknięta jest jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. powoduje rzecz jasna niemożność utrzymania w mocy rozstrzygnięcia dotkniętego taką wadą, a więc konieczność uchylenia takiej decyzji. Ustalenie dodatkowo, że decyzja pierwszoinstancyjna Starosty W. została skierowana do osoby nieżyjącej (J. B.) powodowało zatem konieczność orzeczenia przez organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji organu I instancji i orzeczeniu o umorzeniu postępowania przed organem I instancji. Decyzję tę skierowano do osoby nie będącej już stroną w sprawie, a więc także i z tego względu decyzja organu I instancji naruszała rażąco prawo. Wobec tego nie można skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu, że przekroczył on swoje kompetencje merytoryczno – reformacyjne, przyznane mu art. 138 1 pkt 2 k.p.a. Pozostałe zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, wobec stwierdzonych przez organ odwoławczy kwalifikowanych wad decyzji, okazały się za niezasadne. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji spełnia natomiast podstawowe wymogi art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2016 r., poz. 718 ), orzekł jak w sentencji wyroku.