III SA/Kr 1562/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej G. M. – W. sprawy ze skarg A. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 listopada 2013 r. nr [...] z dnia 27 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 480,00 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd postanowił połączyć niniejszą sprawę ze sprawą o sygn. akt III SA/Kr 567/14 – do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt III SA/Kr 1562/13. Zaskarżonymi decyzjami z dnia: - 22 listopada 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 16 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] 2013 r. nr [...] orzekającą o umorzeniu jako bezprzedmiotowe postępowania w sprawie z wniosku A. B. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na J. B. na okres od dnia 18 stycznia 2011 r. do dnia 30 września 2012 r. - 27 lutego 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 17 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] 2013 r. nr [...] orzekającą o umorzeniu jako bezprzedmiotowe postępowania w sprawie z wniosku A. B. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem J., B. na okres od dnia 18 stycznia 2011 r. do dnia 30 września 2012 r. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 18 marca 2013 r. A. B. złożyła w Urzędzie Miasta wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na syna J. Wniosek ten został przekazany Marszałkowi Województwa w dniu 29 marca 2013 r. Natomiast w dniu 29 sierpnia 2013 r. A. B. złożyła w Urzędzie Miasta wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna J., który Marszałkowi Województwa został przekazany w dniu 6 września 2013 r. Organ w toku obu postępowań administracyjnych ustalił, że w sprawie co najmniej od dnia 1 maja 2010 r. zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego w związku z przebywaniem męża wnioskodawczyni – J. B. na terenie Królestwa [...]. Nadto, organ ustalił, że Rzeczpospolita Polska jest krajem zamieszkania dziecka, dla którego wnioskodawczyni ubiega się o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, zatem ustawodawstwo polskie ma w sprawie zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa. Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Marszałek umorzył postępowanie w sprawie o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z wniosku A. B. z dnia 18 marca 2013 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, że w związku z ustaleniem, że w sprawie z wniosku A. B. z dnia 22 października 2012 r. wydana została decyzja Marszałka Województwa z dnia [...] 2013 r. nr [...], którą ustalono jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 31 stycznia 2014 r. na dziecko J. B., postępowanie należało umorzyć. W sprawie zachodziła bowiem tożsamość przedmiotowa i podmiotowa z postępowaniem nr [...] (ten sam wnioskodawca, to samo orzeczenie o niepełnosprawności, to samo dziecko i ten sam okres). W wyniku odwołania A. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę w tym przedmiocie, organ I instancji decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowe postępowania w sprawie z wniosku A. B. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na J. B. na okres od dnia 18 stycznia 2011 r. do dnia 30 września 2012 r. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o ustalenie niepełnosprawności wpłynął w dniu 21 października 2010 r., orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane w dniu 18 stycznia 2011 r., natomiast wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został złożony w dniu 18 marca 2013 r., czyli w okresie przekraczającym ustawowy termin. W związku z powyższym w sprawie nie ma zastosowania art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem w sprawie z wniosku A. B. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego mogłoby zostać ustalone jedynie od dnia 1 marca 2013 r., tj. od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął przedmiotowy wniosek. Jednakże A. B. oświadczyła, że przedmiotowym wnioskiem z dnia 18 marca 2013 r. ubiega się o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 18 stycznia 2011 r., czyli od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności na dziecko J. B. do dnia poprzedzającego dzień, od jakiego został przyznany przez Marszałka Województwa zasiłek pielęgnacyjny na ww. dziecko decyzją z dnia 8 marca 2013 r., tj. do dnia 30 września 2012 r. W tej sytuacji z uwagi na fakt, że okres, za jaki mogłoby być z przedmiotowego wniosku prowadzone postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego zamyka się w datach od dnia 1 marca 2013 r. do 31 stycznia 2014 r., a strona zawnioskowała o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres niemieszczący się w okresie, za który zgodnie z art. 24 ust. 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych rozstrzygnięcie mogłoby zostać wydane, postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Natomiast decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Marszałek umorzył postępowanie w sprawie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z wniosku A. B. z dnia 29 sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu z kolei tej decyzji organ I instancji wskazał, że wniosek o ustalenie niepełnosprawności wpłynął w dniu 21 października 2010 r., orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane w dniu 18 stycznia 2011 r., natomiast wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 29 sierpnia 2013 r., czyli w okresie przekraczającym ustawowy termin. W związku z powyższym w sprawie nie ma zastosowania art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem w sprawie z wniosku A. B. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mogłoby zostać ustalone jedynie od dnia 1 sierpnia 2013 r., tj. od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął przedmiotowy wniosek. Jednakże A. B. oświadczyła, że przedmiotowym wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2013 r. ubiega się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 18 stycznia 2011 r., czyli od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności na dziecko J. B. do dnia poprzedzającego dzień, od jakiego zostało przyznane przez Marszałka Województwa świadczenie pielęgnacyjny na ww. dziecko decyzją z dnia [...] 2013 r., tj. do dnia 30 września 2012 r. W tej sytuacji z uwagi na fakt, że okres, za jaki mogłoby być z przedmiotowego wniosku prowadzone postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego zamyka się w datach od dnia 1 sierpnia 2013 r. do 31 stycznia 2014 r., a strona zawnioskowała o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres niemieszczący się w okresie, za który zgodnie z art. 24 ust. 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych rozstrzygnięcie mogłoby zostać wydane, postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Od powyższych decyzji odwołania złożyła A. B., podnosząc, że nie zgadza się z odmownymi rozstrzygnięciami organu l instancji, który nie rozpatrzył w sposób należyty materiału dowodowego. Opisanymi na wstępie decyzjami z dnia 22 listopada 2013 r. nr [...] i z dnia 27 lutego 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu pierwszej z decyzji, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje możliwość przyznania świadczenia rodzinnego z datą wcześniejszą niż złożenie wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jest to regulacja wychodząca naprzeciw sytuacjom, gdy upłynęło sporo czasu pomiędzy złożeniem przez wnioskodawcę wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, a otrzymaniem właśnie prawomocnego orzeczenia o tej niepełnosprawności. Stanowi on, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności (w niniejszym przypadku, tj. od dnia 18 stycznia 2011 r.) lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego (w niniejszym przypadku, tj. od dnia 18 marca 2013 r., ponieważ z wniosku z dnia 18 października 2012 r. przyznano wnioskowany zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 października 2012 r. do 31 stycznia 2014 r. - art. 24 ust. 2a nie miał zastosowania) lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko J. B., który posiada orzeczenie o niepełnosprawności, wniosek w sprawie niepełnosprawności złożony został w dniu 21 grudnia 2010 r. przez A. B. Nie ma zatem możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia ze względu na niespełnienie ku temu wymaganych prawem przesłanek - m.in. z art. 24 ust. 2a ww. ustawy. Wniosek o ustalenie prawa do zasiłku złożono bowiem w dniu 18 marca 2013 r., czyli w okresie przekraczającym przedmiotowy termin. Organ odwoławczy wskazał, że co do zasady prawo do zasiłku pielęgnacyjnego mogłoby zostać ustalone od dnia 1 marca 2013 r., tj. od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął przedmiotowy wniosek. Jednak zgodnie z oświadczeniem A. B., ubiega się ona o ustalenie prawa do zasiłku od dnia 18 stycznia 2011 r., czyli od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności na dziecko. W takim przypadku z uwagi na okoliczność, że okres za jaki mogłoby być prowadzone postępowanie zamyka się w datach od 1 marca 2013 r. do 31 stycznia 2014 r., czyli okres niemieszczący się w okresie, za który zgodnie z art. 24 ust. 2 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych rozstrzygnięcie mogłoby zostać wydane, postępowanie niniejszej jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W motywach wydania natomiast drugiego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym SKO wskazało także, że art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje możliwość przyznania świadczenia rodzinnego z datą wcześniejszą niż złożenie wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami podkreślając, że regulacja ta wychodzi naprzeciw sytuacjom, gdy upłynęło sporo czasu pomiędzy złożeniem przez wnioskodawcę wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, a otrzymaniem właśnie prawomocnego orzeczenia o tej niepełnosprawności. Stanowi on, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności (w niniejszym przypadku, tj. od dnia 18 stycznia 2011 r.) lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Skoro w tej sprawie administracyjnej A. B. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko J. B. w dniu 22 października 2012 r., a więc po upływie 21 miesięcy od wydania orzeczenia o niepełnosprawności (18 stycznia 2011 r.), to nie ma możliwości przyznania świadczenia na wnioskowany okres, gdyż nie została spełniona przesłanka z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skargach na powyższe decyzje SKO A. B. podniosła, że decyzje o umorzeniu postępowań są dla niej i jej niepełnosprawnego dziecka krzywdzące. Opisała swoją trudną sytuację i wniosła o ponowne rozpatrzenie tych spraw z dokładnym przeanalizowaniem wszystkich dowodów. W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowiska w sprawie. Na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymując skargi dodał, że w sprawach zachodzi sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciami a uzasadnieniem podjętych decyzji. Zdaniem pełnomocnika, organy mylą bezprzedmiotowość postępowania z brakiem ewentualnych przesłanek do przyznania skarżącej żądanego świadczenia. Uważa, że bezprzedmiotowość postępowania jest wtedy, gdy brak jest jednego z elementów stosunku administracyjnego, a w tym wypadku taka sytuacja nie zachodzi, gdyż wydanie decyzji po upływie terminu, jest co najwyżej jedną z przesłanek do przyznania bądź nie przyznania świadczenia, a więc wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skargi zasługiwały na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie kontroli sądu administracyjnego poddane zostały decyzje, które zakończyły postępowania administracyjne w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), mianowicie organy umorzyły je jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stanowisko organów orzekających w obu tych postępowaniach administracyjnych zasadzało się na uznaniu przez organy, że skoro skarżąca w obu wypadkach złożyła odpowiednio wnioski o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego oraz świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem J. B. po terminie wskazanym w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, to niemożliwe jest skorzystanie przez nią z dobrodziejstwa tej regulacji, która przewiduje możliwość przyznania świadczenia rodzinnego z datą wcześniejszą niż złożenie wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności (w niniejszym przypadku tj. od dnia 18 stycznia 2011 r.) lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Analiza powyższego przepisu, zastosowanego w obu toczących się z wniosków skarżącej postępowaniach administracyjnych, wskazuje, że określony w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych termin trzymiesięczny jest terminem materialnoprawnym. Oznacza to, że uchybienie temu terminowi powoduje taki oto skutek prawny, że wygaszają prawa o charakterze materialnoprawnym, a organy nie mają możliwości przywrócenia tego terminu. W związku z powyższym trafnie podniósł pełnomocnik skarżącej, że upływ trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, czy świadczenia pielęgnacyjnego w ogóle w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.. Zasadne są bowiem argumenty pełnomocnika, że jest to ewentualnie przesłanka do odmowy przyznania żądanych przez skarżącą świadczeń wstecz na podstawie art. 24 ust. 2a ustawy. Nie powoduje to jednakże takiej sytuacji, że brak jest jednego z elementów stosunku administracyjnoprawnego, jaki zawiązał się pomiędzy skarżącą a organem w wyniku wniesienia przez nią wniosków o przyznanie przedmiotowych świadczeń. W ocenie Sądu, zaistnienie takich zdarzeń – złożenie obu wniosków z uchybieniem materialnoprawnego trzymiesięcznego terminu z art. 24 ust. 2a ustawy – powoduje jedynie niemożność skorzystania przez skarżącą z jego dobrodziejstwa. Nie oznacza to jednak, że organ zwolniony jest od załatwienia tych wniosków w sposób władczy, bo brak jest ku temu podstaw prawnych, co powodowałoby konieczność umorzenia postępowań na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowym jest postępowanie, gdy braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również gdy brak podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W tych konkretnych przypadkach nie tylko, że jest przedmiot faktyczny, jak i istnieje podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej w odniesieniu do złożonych przez skarżącą wniosków. Podstawą rozstrzygnięcia żądań przyznania świadczeń "wstecz" jest nie inny, jak tylko przepis art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie mogąc go zastosować organy powinny rozważyć natomiast, czy nie istnieją przesłanki do przyznania skarżącej świadczeń począwszy od miesiąca, w którym wpłynęły wnioski z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, jak to stanowi art. 24 ust. 2 ustawy. Jeżeli natomiast skarżąca w dalszym ciągu domagać się będzie przyznania jej świadczeń, tak jak to umożliwia art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, to organy zobowiązane będą do rozważenia, czy nie stanowi to przesłanki do decyzji odmownej. W żadnym więc wypadku nie można zgodzić się ze stanowiskiem orzekających organów, że w obu postępowaniach administracyjnych zaistniała procesowa przesłanka do ich umorzenia na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Bezzasadność żądania skarżącej powinna być ewentualnie wykazana w decyzjach załatwiających obie te sprawy co do istoty. Umorzenie tych postępowań jest bowiem uchylaniem się organów od ich merytorycznego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należało, że doszło w obu postępowania administracyjnych do naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię (art. 24 ust. 2a ustawy) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji do naruszenia – art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez uznanie bezprzedmiotowości postępowań, tj. do naruszenia przepisu postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.