III SA/Kr 1569/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Ewa Michna (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego R. K. kwotę 480,00 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Ponownie wydaną w sprawie decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Burmistrza, zmienił swoją decyzję z dnia [...] 2014 r., w ten sposób, że skrócił okres na jaki ustalono skarżącemu W. K. prawo do zasiłku dla opiekuna, w związku z opieką nad ojcem A. K.- do dnia 30 kwietnia 2015 r. Jako podstawę prawna decyzji organ wskazał m.in. art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] 2014 r. przyznano skarżącemu na czas nieokreślony - począwszy od dnia 1 września 2014 r., zasiłek dla opiekuna, w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Organ I instancji - na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym: zaświadczenia lekarskiego z dnia 1 maja 2015 r., kart informacyjnych i informacji od pracownika socjalnego oraz wywiadu środowiskowego z kwietnia 2015 r., doszedł do przekonania, że skarżący nie sprawuje i nie jest w stanie zapewnić ojcu należytej opieki. Podczas wizyty pracownika socjalnego w domu A. K. panował nieład, chory leżał na łóżku przykryty brudną, nieowleczoną, potarganą kołdrą; na podłodze leżały brudne ubrania, a na stole stara, niedojedzona żywność i naczynia nie były myte prawdopodobnie od kilku dni. Ustalono, że opiekę na chorym w rzeczywistości sprawuje jego żona – A. K., która ma 76 lat i jest również osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. To ona m.in. karmi i chodzi do lekarza z mężem, natomiast skarżący, który otrzymuje 520 zł z tytułu opieki, zawozi ich do lekarza i czeka w samochodzie przed szpitalem. Zdaniem organu I instancji, skarżący nie był zaangażowany w opiekę nad ojcem, powinien bowiem odprowadzić ojca do poradni, zaczekać w poczekalni, wejść razem z ojcem do lekarza leczącego i dowiedzieć się o aktualny stan zdrowia ojca oraz jak postępować w dalszym leczeniu i ustalić kolejne wizyty. Ponadto żaden z domowników nie potrafił zrobić choremu zastrzyku z lekiem, tak że powyższą czynność A. K. musiał wykonywać samodzielnie. Zgromadzony materiał dowodowy, wskazywał również na to, że skarżący sam nie był w stanie zadbać o siebie i wymagał wsparcia w codziennym życiu i "funkcjonowaniu w rolach społecznych". Podobną opinię w sprawie możliwości opieki rodziny nad A. K. wyraził lekarz rodzinny w zaświadczeniu lekarskim z dnia 9 kwietnia 2015 r. Tym samym organ uznał, że ustały przesłanki warunkujące pobieranie przez skarżącego zasiłku dla opiekuna. Po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego w imieniu skarżącego przez jego matkę A. K. – decyzją z dnia 16 września 2015 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji była nieprawidłowa i podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, brak było podstaw prawnych aby uchylić czy zmienić decyzję przyznającą prawa do świadczeń rodzinnych, także świadczeń pielęgnacyjnych z mocą wsteczną - ex tunc. Ewentualne uchylenie bądź zmiana decyzji przez organ administracji, w przypadku zaistnienia ku temu ustawowych przesłanek, mogła nastąpić wyłącznie od dnia wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej. Wobec powyższego, za niedopuszczalne należało uznać rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] 2015 r. orzekające o zmianie decyzji z dnia [...] 2014 r. poprzez skrócenie okresu na jaki świadczenie zostało przyznane, do dnia 30 kwietnia 2015 r. Kolegium zaznaczało, że w przypadku pobrania przez stronę świadczeń nienależnych, istniał odpowiedni tryb dochodzenia ich zwrotu, który mógł zostać przez organ zastosowany. Na poparcie swojej argumentacji Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012 r., I OSK 1099/12 (wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie matka skarżącego opisała czynności jakie skarżący wykonuje w ramach opieki na swoim ojcem. Do skargi dołączyła dokumenty dotyczące stanu zdrowia męża oraz dzienniczek samokontroli stężenia glukozy we krwi, mający potwierdzać dbałość o stan zdrowia A. K. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik, wezwany o uzupełnienie braków skargi, podpisał skargę w imieniu skarżącego w zakreślonym przez Sąd terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. pełnomocnik z urzędu podtrzymał skargę podnosząc dodatkowo, że postępowanie nie było prowadzone prawidłowo ponieważ organ I instancji zamiast kontynuować postępowanie po uchyleniu poprzedniej decyzji, wszczął je na nowo, a ponadto pismem z dnia 3 lipca 2015 r. wstrzymał wypłatę zasiłku mimo braku decyzji końcowej w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący zdaje się nie rozumieć, że Kolegium (organ II instancji) uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wyłącznie ze względów formalnych. Decyzja organu I instancji wydana [...] 2015 r. skracała z dniem 30 kwietnia 2015 r., a więc z mocą wsteczną, okres przyznania zasiłku dla opiekuna. Tylko z tych powodów organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji. Kolegium nie badało w ogóle, czy i w jakim zakresie skarżący sprawuje opiekę nad swoim ojcem. Zakres opieki i sposób jej pełnienia będą dopiero przedmiotem decyzji organu I instancji, który może wydać decyzję w przedmiocie skrócenia okresu na jaki przyznano świadczenie, ale wyłącznie ze skutkiem ex nunc tj. decyzję wywołującą skutki wyłącznie na przyszłość oraz – za okres poprzedzający- decyzję ustalającą nienależne świadczenia i zobowiązującą do ich zwrotu. Prawidłowo przy tym Kolegium powołało się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r., I OSK 1099/12, zgodnie z którym zasada niedziałania prawa wstecz polega m.in. na tym, że decyzja zmieniająca decyzję przyznającą świadczenie może wywierać wyłącznie skutki ex nunc – z mocą od wydania decyzji i brak jest podstaw, aby uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną (tj. przyznającą świadczenie) z mocą wsteczną (ex tunc). Żaden przepis prawa nie upoważnia organu w tym przypadku do działania z mocą wsteczną. Sąd zgadza się również z poglądem Kolegium, że takich przypadkach jak określone w decyzji organu I instancji czyli pobierania świadczeń nienależnych koniecznym jest zastosowanie odrębnego trybu tj. decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc trybu innego niż określony w art. 32 powołanej ustawy. Sąd w tym zakresie odsyła do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2008 r., II SA/Kr 975/07. Na obecnym etapie Sąd nie mógł się więc odnieść do twierdzeń skarżącego (a właściwie jego matki, która skargę sporządziła), że opieka nad A. K. wykonywana jest prawidłowo. Zaskarżona decyzja Kolegium nie dotyczyła w ogóle sposobu sprawowania opieki przez skarżącego oraz zasadności pobierania przez niego zasiłku dla opiekuna. Te okoliczności faktyczne będą dopiero badane w ponownym postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza. Odnosząc się na koniec do zarzutów pełnomocnika z urzędu podniesionych na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r., Sąd zauważa, że z akt postępowania wynika, że dopiero w dniu 3 lipca 2015 r. organ I instancji formalnie wszczął postępowanie zmierzające do zmiany decyzji z dnia [...] 2014 r. W aktach administracyjnych brak jest bowiem stosownego postanowienia wszczynającego postępowanie prowadzone w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które powinno zostać wydane i doręczone skarżącemu znacznie wcześniej tj. jeszcze przed wydaniem pierwotnej decyzji organu I instancji z dnia [...] 2015 r. uchylającej z dniem 1 maja 2014 r. ww. decyzję z dnia [...] 2014 r. Wprawdzie organ sformułował treść ww. postanowienia z dnia 3 lipca 2015 r. jako "(...) w przedmiocie ponownego ustalenia uprawnień do zasiłku dla opiekunów (...) w okresie od 1 maja 2015 r. do nadal dla W. K.", niemniej jednak nie był to błąd w sposób istotny wpływający na wynik sprawy. Sąd również zauważa, że informacja o wstrzymaniu wypłaty zasiłku zawarta w piśmie z dnia 3 lipca 2015 r. miała związek z rygorem natychmiastowej wykonalności nadanym ww. decyzji z dnia [...] 2015 r. Zgodnie z art. 108 §1 k.p.a. zdanie pierwsze decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi jej dodatkowy składnik, jest elementem merytorycznego rozstrzygnięcia, wymagającym umotywowania w uzasadnieniu sprawy. Sąd nie mógł jednak orzekać w przedmiocie prawidłowości rozstrzygnięcia co do rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Burmistrza z dnia [...] 2015 r., ponieważ decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r. W dniu rozpatrywania skargi przez Sąd tj. 7 grudnia 2016 r. decyzja ta nie istniała w obrocie prawnym. Sąd nie dopatrzył się więc nieprawidłowości w zakresie wykładni przepisów prawa oraz sposobu prowadzenia postępowania i skargę oddalił na zasadzie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b (postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – 240 zł) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.) oraz zgodnie z §21 ust.1 pkt 1 lit. c (postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie – 240 zł) zasądzając na rzecz działającego z urzędu pełnomocnika koszty pomocy prawnej według norm przepisanych powiększone o należny podatek VAT.