III SA/Kr 1574/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej skargę oddala. Decyzją z dnia 6 października 2015 r., Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), art. 4 pkt 7, art. 4 pkt 22, art. 18 ust. 1, art. 87 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2015 r., nr [...] o nałożeniu na skarżącą M. P. kary pieniężnej w wysokości 8000 złotych. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 5 czerwca 2015 r. w miejscowości Z, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego oraz dwóch pracowników Izby Skarbowej przeprowadzili kontrolę drogową autobusu marki RENAULT o nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował M. P., realizujący przewóz osób na trasie Z – S, w ramach działalności prowadzonej przez przedsiębiorcę – M. P. W tracie czynności kontrolnych kierowca okazał wypis nr 1 z zezwolenia nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Kierujący nie okazał natomiast stosownego zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób ani rozkładu jazdy. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że skarżącej nie zostało wydane zezwolenie na wykonywanie regularnych i nieregularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Kierowca - M. P. oświadczył, że wykonywał przewóz osób na trasie Z – S i miał ustalony rozkład jazdy. Dalej miał jechać do N i wracać z pasażerami tak jak to jest w ulotce - rozkładzie jazdy kierowcy. Natomiast nieumundurowany inspektor ITD zeznał, że wsiadł na dworcu autobusowym PKS w Z do kontrolowanego autobusu, który posiadał opis kierunkowy S - G. Na dworcu wisiał też duży baner reklamowy z informacją, że autobus odjeżdża z dworca regularnie w sezonie turystycznym, w wakacje oraz długie weekendy o godz. 09:40. Na podstawie powyższego stanu faktycznego w dniu [...] 2015 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję, którą nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8.000 zł, uznając, że stwierdzone naruszenie spełnia przesłanki określone w Ip. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że materiał dowodowy zebrany w sprawie w sposób bezsprzeczny potwierdza fakt, iż skarżąca w chwili kontroli wykonywała regularny przewóz osób bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem organu potwierdzają to zeznania kierowcy, funkcjonariusza ITD oraz pracowników Izby Skarbowej. Dodano też, że z treści Tygodnika [...] oraz treści ulotki - a zatem informacji podanych do publicznej wiadomości – wynika, że skarżąca oferowała pasażerom regularne przewozy, wskazując bezpośrednio o datach kursowania (tj. kursy w soboty i niedziele oraz od 20 czerwca do 30 września i w długie weekendy), trasie przewozu (Z - N) oraz godzinach odjazdu i cenach biletów. Organ pierwszej instancji stwierdził, że przewozy dokonywane przez skarżącą odbywały się o tej samej porze, co świadczy o ich regularności, cykliczności i określonej trasie. Tym samym twierdzenia skarżącej, iż wykonywała ona przewozy okazjonalne uznano za niewiarygodne, jako nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Ostatecznie stwierdzono, że skarżąca dopuściła się naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, sankcjonowanego karą pieniężną w wysokości 8.000 zł, zgodnie z Ip. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Podniesiono też, że w toku postępowania skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności świadczących o zaistnieniu którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 92 c ustawy o transporcie drogowym. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez bezpodstawne dokonanie oceny dowodów i przyjęcie, że zeznania świadków są wiarygodniejsze niż twierdzenia strony. Zdaniem skarżącej kontrolowany przewóz był przewozem okazjonalnym i w żaden sposób nie spełniał warunków regularnego przewozu osób. Podniosła, że po drodze kierujący nie zatrzymywał się na pośrednich przystankach. Strona nie podzieliła również stanowiska organu I instancji, iż kluczowym dowodem w sprawie jest informacja z Urzędu Marszałkowskiego, która w jej ocenie stanowi tylko informację o braku uprawnień do wykonywania określonego przewozu. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa. Decyzją z dnia 6 października 2015 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji w pełni podtrzymano stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Stwierdzono, że organ I instancji słusznie uznał kontrolowany przewóz osób za regularny, gdyż posiadał on cechę cykliczności, powtarzalności kursów, z jednego punktu do drugiego oraz stałych zasad przewozu w zakresie jego częstotliwości podanych do wiadomości pasażerom. Stwierdzono więc, że - wbrew twierdzeniom skarżącej - kontrolowany przewóz nie miał charakteru okazjonalnego ale regularny, co potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Zdaniem organu odwoławczego nie było też podstaw do zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym albowiem w toku postępowania nie ujawniły się żadne okoliczności wskazujące, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć, co skutkowałoby umorzeniem postępowania na podstawie ww. przepisu ustawy o transporcie drogowym. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła: - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez bezpodstawne odmówienie mocy dowodowej twierdzeniom skarżącej; - nieprawidłową kwalifikację stwierdzonego naruszenia; - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy, nie przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego oraz wadliwą jego analizę; - naruszenie zasad ogólnych postepowania administracyjnego, wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 K.p.a. oraz przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. Z uzasadnieniu skargi skarżąca ponownie podniosła, że kontrolowany przewóz był przewozem okazjonalnym, a nie regularnym. Jej zdaniem wskazuje na to fakt, że autobus nie zatrzymywał się po drodze. Ponadto zdaniem skarżącej organy obu instancji nie dowiodły, że kontrolowany przewóz był przewozem regularnym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać kontrolowanej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2015 r. Jej przedmiotem była kara pieniężna w kwocie 8.000 zł za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, nałożona na stronę skarżącą przez organ Inspekcji Transportu Drogowego w następstwie kontroli przeprowadzonej w dniu 21 maja 2014 r. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy charakteru kontrolowanego w dniu 5 czerwca 2015 r. przewozu. Organy orzekające przyjęły w niespornym stanie faktycznym, że spełnia on warunki przewozu regularnego, którego wykonywanie bez wymaganego zezwolenia sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie 8.000 zł. (zgodnie z l.p. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.). W ocenie skarżącej sporny przewóz kwalifikować należy wyłącznie jako przewóz okazjonalny rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. mimo, że skarżąca nie zakwestionowała regularności tego przewozu. Stosownie do treści art. 4 pkt 7 tej u.t.d., przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz.U. z 2012 r. poz. 1173 i 1529 oraz z 2013r. poz. 1014). Natomiast przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego (art. 4 pkt 11 u.t.d.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.t.d., wykonywanie w krajowym transporcie drogowym przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, wydanego przez właściwy organ, w zależności od zasięgu tych przewozów (art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Jak stanowi art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Dla zachowania porządku rozważań w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów natury procesowej. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia kryteria określone w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. i umożliwia dokonanie sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu. Sąd nie stwierdził naruszenia zarzucanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, który Sąd przyjmuje jako własną faktyczną podstawę rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu nie ma uzasadnionych podstaw do zarzucenia organom naruszenia przepisów postępowania, które skutkowałyby błędnym ustaleniem stanu faktycznego. Odmienna od oczekiwań strony ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie oznacza jeszcze, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. W stanie faktycznym zaistniałym w kontrolowanej sprawie, skarżąca w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej w dniu 5 czerwca 2015 r. wykonywała przewóz osób autobusem kierowanym przez kierowcę, z Z do S i N. Autobus wyruszył o godzinie 9.40 – zgodnie z rozkładem jazdy zamieszonym na dworcu w prasie oraz na ulotce reklamowej. Orzekający w sprawie Sąd podzielił stanowisko organów Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji i uznał, że kontrolowany przewóz miał charakter przewozu regularnego, a skarżąca nie posiadała wymaganego przepisami prawa zezwolenia. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca w ramach prowadzonej działalności oferowała pasażerom regularne przewozy, informując publicznie o datach kursowania (tj. kursy w soboty i niedziele oraz od 20 czerwca do 30 września i w długie weekendy), trasie przewozu (Z - N) oraz godzinach odjazdu i cenach biletów. Wbrew twierdzeniom skarżącej, ustalenie takie zostało poczynione na podstawie wielu różnych dowodów o równym walorze dowodowym, tj.: zeznań świadków (kierowcy, funkcjonariusza ITD., pracowników Izby Skarbowej), dowodów z dokumentów (informacja z Urzędu Marszałkowskiego Województwa o braku zezwolenia na prowadzenie przewozów regularnych), treści ogłoszenia w prasie czy treści ulotki informującej o trasie, miejscu i godzinach przewozu. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały ww. przejazd jako przewóz regularny, określony w art. 4 pkt. 7 u.d.t. Jak słusznie wskazano istotnymi cechami ww. przewozu jest jego powszechność i regularność. Z orzecznictwa wynika jednoznacznie, że powszechność wykonywanego przewozu, rozumiana jest w ten sposób, iż każdy na równoprawnych warunkach może skorzystać z takiego przewozu. Ta cecha przewozu regularnego dość mocno odróżnia się od przewozu okazjonalnego, z reguły wykonywanego na zlecenie jednego tylko podmiotu, na określonej w umowie trasie, na warunkach wyłączności. Zatem, organy Inspekcji Transportu Drogowego, rozstrzygając o statusie spornego przewozu, słusznie przyjęły, że również pod kątem powszechności należy ocenić przewóz objęty kontrolą jako przewóz regularny, a to głównie poprzez analizę zeznań świadków oraz rozpowszechnianych informacji o przewozie. Nie ma bowiem wątpliwości, że w kontrolowanym przypadku z przewozu mogła skorzystać każda zainteresowana osoba. Z kolei przy ustalaniu, czy zachodzi "regularność przewozów" należy mieć na względzie cykliczność, powtarzalność kursów z jednego punktu do drugiego oraz stałe zasady przewozu w zakresie częstotliwości, podane do wiadomości pasażerom. Takie też cechy spełniał ww. przewóz. Odbywał się na stałej trasie, ze stałego miejsca o stałej porze, a wszystkie te informacje były podane do publicznej wiadomości. W ocenie Sądu błędna jest argumentacja skarżącej jakoby o okazjonalnym charakterze przedmiotowego przewozu miał decydować fakt, że podczas realizowania kursu autobus nie zatrzymywał się na przystankach pośrednich. Z zeznań kierowcy autobusu oraz dokumentacji zdjęciowej wynika, że kurs był realizowany na trasie Z – C – N. W każdym z ww. miejsc mogła wystąpić rotacja pasażerów. Tymczasem przewóz okazjonalny biorąc pod uwagę treść art. 18 ust 3 pkt 1-3 u.t.d. dotyczy transportu tej samej grupy osób z miejsca początkowego do miejsca początkowego, albo z miejsca początkowego do miejsca docelowego, a także z miejsca docelowego do miejsca początkowego, bez zatrzymywania się w innych miejscach i rotacji przewożonych osób. Ponadto orzekający w sprawie Sąd podziela stanowisko, zgodnie z którym definicja legalna "przewozu regularnego", zawarta w art. 4 pkt 7 u.t.d., może budzić pewne usprawiedliwione wątpliwości, których niewątpliwie nie sposób wyjaśnić tylko i wyłącznie na gruncie wykładni językowej, z pominięciem wykładni funkcjonalnej, a także w zupełnym oderwaniu od prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego. Niemniej należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne wykazanie spełnienia – w dosłownym rozumieniu tego słowa – wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 cyt. ustawy (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05, nie publik.; podobnie: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1105/06). Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu, jakoby skarżąca nie została poinformowana o przeprowadzeniu dowodów z przesłuchania świadków, Sąd zwraca uwagę, że przesłuchania te miały miejsce w dniu kontroli, tak aby zeznania świadków nie zostały zniekształcone przez upływ czasu. Jakkolwiek brak zawiadomienia skarżącej o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu narusza gwarancje procesowe określone w art. 79 K.p.a., jednak podkreślić należy, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego została pouczona o treści art. 10 w zw. z art. 77 K.p.a. i w żaden sposób (ani na etapie postępowania administracyjnego, ani przed sądem) nie zakwestionowała tychże zeznań, ani też nie zgłosiła kontr dowodów. Argumentacja skargi sprowadza się jedynie do polemiki z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organ. W konsekwencji należało uznać, że zaistniałe uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy przez co nie mogło tez stanowić podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu przeprowadzona w dniu 5 czerwca 2015 r. kontrola odbyła się zgodnie z metodyką kontroli określoną zarówno w przepisach ustawy o transporcie drogowym, jak również przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. z 2008 r. Nr 76, poz. 454). W ocenie Sądu inspektor Inspekcji Transportu Drogowego dokonał ustaleń stanu faktycznego na podstawie prawidłowo zebranych w toku kontroli dowodów, którymi w szczególności są dokumenty (w tym zdjęcia i materiały informacyjne), wyjaśnienia kontrolowanego, a przede wszystkim zeznania świadków. Wobec powyższych ustaleń organów Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji, prawidłowe było uznanie, że skarżący skarżąca dopuściła się naruszenia przewidzianego w lp. 2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, skoro wykonywał transport drogowy osób bez wymaganego zezwolenia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.