III SA/Kr 1579/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2024 r. sprzeciwu G. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2024 r. znak: SKO.SW/4101/159/2024 w przedmiocie zwrotu dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz G. J. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 sierpnia 2024 r. wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania G. J. (dalej: "skarżący") od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 czerwca 2024 r. określającej kwotę dotacji podlegającą zwrotowi w wysokości [...] zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2021 r. przez Niepubliczne Przedszkole [...] w K. przy ulicy O. [...] w K. i nakazaniu zwrotu należności wraz z odsetkami na rachunek Urzędu Miasta Krakowa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o uchyleniu decyzji oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 67 oraz art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.), art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r., poz. 2383, ze zm., dalej: "o.p."), art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 754 dalej: "u.f.z.o.") oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazało na przepisy u.f.z.o., zasady zwrotu nienależnie pobranych dotacji zgodnie z przepisami u.f.p., znaczenie protokołu kontroli dla postępowania w sprawie zwrotu oraz rozważyło możliwość odmiennego określenia wysokości ulegającej zwrotowi dotacji w stosunku do treści zawartych w wystąpieniu pokontrolnym, dokonało analizy sposobu obliczania odsetek od pobranych nienależnie dotacji. Kolegium podkreśliło, że to na podmiocie korzystającym z dotacji spoczywa ciężar dowodu właściwego wykorzystania dotacji. Zasadniczymi dowodami w postępowaniu są dowody z dokumentów, co jednak nie wyklucza możliwości wykazywania istotnych faktów za pomocą innych środków dowodowych. Natomiast dowody w postaci umów o świadczenie usług w zakresie wychowania przedszkolnego są niewystarczające dla rozliczenia dotacji. Kolegium stanęło na stanowisku, że nieobecność dziecka spowodowana przerwą wakacyjną, czy chorobą, nie powoduje utraty statusu przedszkolaka, a przedszkole zachowuje prawo dotacji względem takiej osoby, także za czas przemijającej nieobecności. Inaczej jest w przypadku rezygnacji z przedszkola, nawet przy braku formalnego rozwiązania umowy. Nie jest również w ocenie Kolegium przeszkodą w otrzymaniu dotacji brak wiedzy organu prowadzącego przedszkole o przyczynach nieobecności dziecka w przedszkolu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podniosło, że niezależnie od pozostałych okoliczności decyzję Prezydenta Miasta Krakowa należało uchylić z uwagi na fakt, że obowiązek zwrotu dotacji oświatowej spoczywa na aktualnym organie prowadzącym placówkę w rozumieniu art. 4 pkt 16 o.p. Tymczasem, zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Krakowa została skierowana do skarżącego, który w dacie jej wydania nie był już organem założycielskim przedszkola. Zaskarżona sprzeciwem decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 2 kwietnia 2024 r. (doręczonym 16 kwietnia 2024 r.) skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy Miejskiej Kraków. Decyzją z dnia 26 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta Krakowa określił należność stanowiącą kwotę dotacji podlegającą zwrotowi w wysokości [...] zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2021 r. przez Niepubliczne Przedszkole [...] w K. (pkt 1) oraz nakazał zwrot należności wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (pkt 2). W uzasadnieniu organ wskazał, że Niepubliczne Przedszkole [...] otrzymało w 2021 r. z Gminy Miejskiej Kraków dotację w wysokości [...] zł. Organ podniósł, że skarżący nie przedłożył dokumentów potwierdzających fakt korzystanie z usług przedszkola przez dzieci tj. całości dzienników zajęć za lata szkolne 2020/2021 r. Dalej organ wskazał, że przedstawione dzienniki nie pozwalają na określenie prawidłowego zapisu 13 dzieci do Niepublicznego Przedszkola [...]. W rezultacie pobrana za trzynaścioro dzieci dotacja ma charakter dotacji nienależnie pobranej. Organ podniósł, że brak jest ponadto możliwości potwierdzenia obecności 23 dzieci w przedszkolu. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 6 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, a także brak podstawy prawnej prowadzonego postępowania administracyjnego; - art. 7 k.p.a. poprzez brak rzetelnej analizy sytuacji w szczególności całkowite kwestionowanie ustaleń organu poczynionych w czasie kontroli; - art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego; - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób kwestionujący ustalenia organu poczynione w toku kontroli; - art. 9 k.p.a. poprzez niepełne poinformowanie skarżącego o okolicznościach mogących mieć znaczenie dla ustalenia przysługujących mu praw; - art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu; - art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej do wydania decyzji; - art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie ponownego postępowania kontrolnego; - art. 13 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do polubownego załatwienia sprawy. W oparciu o poniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 27 sierpnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Krakowa i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W sprzeciwie od decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak podstaw do przekazania sprawy organowi I instancji albowiem stroną podstępowania był skarżący, który od 1 sierpnia 2023 r. nie był organem prowadzącym przedszkole. W konwencji, postępowanie wobec skarżącego powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, a sama konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, kontrola decyzji kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. są spełnione – natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te powinny być spełnione kumulatywnie, ale także powinien istnieć funkcjonalny i merytoryczny związek przesłanki pierwszej (naruszenie przepisów postępowania zaskarżoną decyzją) i przesłanki drugiej (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Związki te polegają na tym, że nie jest wystarczające stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, lecz konieczne jest wykazanie, że naruszenia te dotyczyły przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające oraz, że miały wpływ na niewyjaśnienie sprawy w zakresie określonym w drugiej przesłance (por. A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2021). W zaskarżonej sprzeciwem decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazało, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, ponieważ została skierowana do skarżącego, który od 2023 r. nie jest już organem założycielskim przedszkola, zatem w świetle aktualnego orzecznictwa nie może być adresatem decyzji nakładającej zobowiązanie do zwrotu nienależnie pobranej dotacji. Równocześnie, SKO wskazało, że adresatem decyzji powinna być T. sp. z o.o. Co więcej, w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przeprowadziło merytoryczną ocenę decyzji Prezydenta Miasta Krakowa – dokonując analizy znaczenia nieobecności dzieci w przedszkolu i jej wpływu na zasadność zwrotu dotacji, a także dokonało analizy sposobu obliczania odsetek od nienależnie pobranych dotacji. Podkreślić należy, że decyzja kasatoryjna może mieć wyłącznie procesowy charakter, nie może mieć charakteru merytorycznego. Skoro bowiem, w ocenie organu II instancji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, przedwczesna jest ocena merytorycznych argumentów podniesionych w decyzji organu I instancji. Podnieść ponadto należy, że to normy prawa materialnego (a nie procesowego) określają adresata decyzji administracyjnej, zarówno organ I, jak i II instancji ma obowiązek ustalić, do kogo powinna być adresowana decyzja o przyznaniu dotacji. W przypadku, gdyby organ stwierdził, że postępowanie było prowadzone z udziałem wadliwie określonych stron postępowania, a decyzja została skierowana do wadliwie określonego adresata (z naruszeniem przepisów prawa materialnego) powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie. W toku postępowania przed organem II instancji konieczne było także ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania. Podkreślić bowiem należy, że organ administracji powinien ustalić z urzędu, które osoby będą stronami w postępowaniu administracyjnym wszczynanym z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, kierując się w tym względzie przepisem art. 28 i przepisami szczególnymi, a następnie powinien powiadomić strony o wszczęciu postępowania oraz zapewnić im czynny udział w postępowaniu. Uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ II instancji powinien wskazać jakiego rodzaju naruszenia miały miejsce przy wydawaniu decyzji, a także wskazać jaki miały wpływ na niewyjaśnienie sprawy w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia. Tymczasem, w zaskarżonej decyzji organ II instancji jedynie wskazał, że decyzja zasługuje na uchylenie z uwagi na błędne określenie jej adresata. Równocześnie, z treści decyzji SKO w Krakowie wynika, że organ nie ma wątpliwości kto powinien być adresatem decyzji o zwrocie dotacji, a w rezultacie brak jest podstaw do przyjęcia, że w tym zakresie konieczne jest przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego, a tym bardziej postępowania, którego zakres uzasadniałby wydanie decyzji kasatoryjnej w sprawie. Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodziły przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej, a zatem sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.