III SA/Kr 1581/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia SWSA Janusz Bociąga Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A Sp. z o. o.o. sp. k. w K na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym przez A Sp. z o.o. Sp. k. w K (dalej skarżąca Spółka) postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2016 r. nr [...] wydanym na podstawie przepisu art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U.z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą Spółkę od pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. nr [...] w sprawie odmowy udzielenia zgody na udostępnienie całości wnioskowanej powierzchni przed budynkiem nr [...] w Rynku w K. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 8 lutego 2016 r. skarżąca Spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta o zawarcie 3 - letniej umowy na udostępnienie miejsca przed kamienicami nr [...] i [...] na Rynku w celu zorganizowania ogródka letniego. Wnioskowana powierzchnia to 84,01 m2 (bez rozróżnienia na powierzchnię przed kamienicą nr [...] i [...]), a termin rozpoczęcia korzystania z powierzchni Rynku określono na dzień 15 kwietnia 2016 r. Na podstawie umowy z dnia 16 marca 2016 r. zawartej z Prezydentem Miasta udostępniono skarżącej Spółce miejsce na Rynku na chodniku przed kamienicą nr [...] o pow. 31,79 m2 na zorganizowanie ogródka gastronomicznego na okres od dnia 16 marca 2016 r. do dnia 28 października 2016 r. W dniu 1 czerwca 2016 r. strony zawarły aneks do powyższej umowy, w którym opisane wyżej warunki udostępnienia terenu przed kamienicą nr [...] na Rynku nie zostały w nim zmienione, natomiast o 40,42 m2 zwiększono powierzchnię udostępnioną przed budynkiem nr 16. Łącznie po zawarciu aneksu przed kamienicami nr [...] i [...] udostępniono skarżącej Spółce 94,3 m2 (wcześniej: 53,88 m2). Podpisanie umowy poprzedziła obszerna korespondencja między stronami, w której organ przedstawiał motywy ostatecznych w sprawie uzgodnień. Wskazał, że w dniu 17 lutego 2016 r. spółka T Sp. j. zwróciła się do Prezydenta Miasta o umożliwienie korzystania z przynależnej jej całej powierzchni chodnika pod ogródek obejmującej witrynę kamienicy Rynek [...] począwszy od sezonu 2016 r. oraz w latach następnych. Organ wyjaśnił skarżącej Spółce, że nowy najemca pomieszczeń w kamienicy nr [...] na Rynku ma pierwszeństwo do zajęcia miejsca przed kamienicą nr [...], a zatem umowa ze skarżącą Spółką w odniesieniu do tego terenu nie może być zawarta. Powołano się przy tym na § 5 ust. 5 uchwały Rady Miasta [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy [...]. Skarżąca Spółka zwróciła z kolei uwagę, że w kamienicy przy Rynku znajduje się obecnie żaden lokal gastronomiczny poza tym, z którego korzysta, dlatego też właściciel ani najemca lokali w tej kamienicy nie może być stroną umowy na organizację ogródka gastronomicznego. Zacytowana przez organ uchwała nie pozwala na rezerwowanie powierzchni dla lokali, które mają powstać w przyszłości. Dodatkowo, pismem z dnia 1 marca 2016 r. skarżąca Spółka zmieniła swój wniosek z dnia 8 lutego 2016 r. o zawarcie umowy na udostępnienie miejsca na Rynku pod ogródek gastronomiczny w ten sposób, że wskazała nowy termin zawarcia umowy - od dnia 16 marca 2016 r. W piśmie z dnia 15 marca 2016 r. skarżąca Spółka zmieniła wniosek o podpisanie umowy na udostępnienie powierzchni celem zorganizowania ogródka gastronomicznego w ten sposób, że przed budynkiem nr [...] wnosi o udostępnienie 31,79 m2. W piśmie z dnia 29 marca 2016 r. skarżąca Spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta o zaprzestanie dotychczasowych naruszeń w ramach procedury SA-44, a także złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej. Wskazała, że w terminie przewidzianym w ramach procedury SA-44 wniosek złożony przez nią wniosek był jedynym wnioskiem w odniesieniu do terenu przed kamienicą nr [...]. Drugi podmiot wniosek taki złożył po terminie. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmował doręczenie skarżącej Spółce zanonimizowanej kserokopii dokumentów złożonych w ramach procedury SA-44 przez ów konkurencyjny podmiot ubiegający się o organizację ogródka przed kamienicą nr [...]. Organ, w odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 8 kwietnia 2016 r., powołał się na obowiązujące uchwały Rady Miasta: w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy [...] oraz w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], a także zarządzenia Prezydenta Miasta: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Dalej zwrócono uwagę, że zgodnie z ich treścią, udostępnianie terenu pod ogródki gastronomiczne odbywa się pod wskazanymi warunkami (spełnionymi jednocześnie): - ogródek gastronomiczny musi być zlokalizowany przed budynkiem (stanowi przedłużenie sali konsumpcyjnej), - w przedmiotowym budynku musi się mieścić lokal gastronomiczny, - lokal gastronomiczny musi posiadać własne zaplecze (gastronomiczne), - lokal gastronomiczny musi posiadać wejście od strony ulicy, przy której jest zlokalizowany, - pierwszeństwo (w udostępnieniu miejsca pod ogródek gastronomiczny) posiadają lokale z bezpośrednim wejściem z ulicy/placu (rynku). Zdaniem organu nowy najemca lokali użytkowych w kamienicy nr [...] w Rynku spełnia ww. warunki, a tym samym posiada pierwszeństwo w zakresie udostępniania miejsca pod działalność ogródka gastronomicznego. W piśmie z dnia 21 kwietnia 2016 r. skarżąca Spółka zaproponowała ostateczną propozycję kompromisowego rozstrzygnięcia zaistniałej sprawy poprzez zawarcie umowy dotyczącej najmu powierzchni przed kamienicą nr [...] na okres dodatkowych 2 lat za cenę trzykrotnie wyższą niż przewidziana obecnie w umowie. W ramach tej propozycji skarżąca Spółka zrezygnowałaby na rzecz nowego najemcy lokalu z udostępnienia mu dotychczas wynajmowanej powierzchni przed kamienicą nr [...], co do której nie zachodzą podstawy do odmowy zawarcia wnioskowanej umowy najmu. Wyrażono również gotowość ustalenia wysokości czynszu w trybie licytacji. W odpowiedzi na to pismo Prezydent Miasta wystosował do skarżącej Spółki pismo z dnia 28 kwietnia 2016 r.nr [...], w którym wyjaśnił, że obowiązujące przepisy nie dają możliwości stanowienia dowolnych zmian w zakresie wysokości opłat wnoszonych przez przedsiębiorców, z tytułu organizacji ogródków gastronomicznego w Rynku. Odnosząc się do sprawy "pierwszeństwa" dla skarżącej Spółki w zakresie zawarcia umowy na ogródek gastronomiczny przed kamienicą nr [...] w Rynku, organ nie zgodził się z przedstawioną przez skarżącą Spółkę argumentacją, gdyż procedura SA-44 nie zawiera regulacji co do pierwszeństwa rozpatrywania wniosków. Wnioski składane do Wydziału Spraw Administracyjnych UM (niezależnie od ich zakresu merytorycznego) nie są analizowane według daty ich wpływu. Wnioski są rozpatrywane indywidualnie, z uwzględnieniem zapisów rozdziału: uwagi, pkt. 13, 14, 17 procedury SA-44. Niezależnie od powyższego zwrócono uwagę, że procedura SA-44 (rozdział: uwagi, ust. 4) zezwala Dyrektorowi Wydziału Spraw Administracyjnych UM w szczególnie uzasadnionych przypadkach rozpatrzeć wniosek z pominięciem terminu określonego w ust. 1 i 2 (tj. "z co najmniej 30-dniowym wyprzedzeniem daty organizacji ogródka gastronomicznego; do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego kolejny, w którym planowane jest zawarcie umowy"). Po zapoznaniu się ze szczegółami planowanego działania nowego przedsiębiorcy - najemcy lokali użytkowych w kamienicy nr [...] w Rynku Prezydent Miasta uznał, że sprawa dotycząca organizacji ogródków gastronomicznych w przedmiotowej lokalizacji kwalifikuje się jako szczególnie uzasadniony przypadek. Podtrzymano argumenty przedstawione w poprzednich korespondencjach, które wynikają wprost z zapisów uchwał Rady Miasta nr [...] Rady Miasta z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy [...] oraz nr [...] Rady Miasta z dnia 13 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego obszaru "[...]"). Dyrektor Wydziału Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta jako Zarządzający Rynkiem nie może łamać ich zapisów i przyznać pierwszeństwo skarżącej do zorganizowania ogródka gastronomicznego przed kamienicą nr [...]. Pierwszeństwo to należy do nowego restauratora - najemcy lokali użytkowych w kamienicy nr [...]. Powyższe pismo zostało doręczone skarżącej Spółce w dniu 5 maja 2016 r. W piśmie z dnia 18 maja 2016 r. skarżąca Spółka wniosła odwołanie uznając, że opisane wyżej pismo stanowi decyzję administracyjną. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. prawa materialnego: - art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej ustawa o drogach publicznych) w zw. z § 5 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy [...] w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584) w zw. z pkt 16. rubryki "Informacje dodatkowe dla klienta" Procedury SA 44; - punktu 1 w zw. z punktem 2 i 4 rubryki "Informacje dodatkowe dla klienta" zarządzenia - Procedury SA 44 polegające na bezzasadnej odmowie wyrażenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed budynkiem nr [...] w Rynku pod organizację letniego ogródka gastronomicznego, - pkt 1 w zw. z pkt 2 i 4 rubryki "Informacje dodatkowe dla klienta" Procedury SA 44, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający rozpoznanie wniosku pochodzącego od T Sp. j., pomimo, że został złożony po terminie, podczas gdy jedynym prawidłowo złożonym wnioskiem był ten od skarżącej Spółki; - pkt 11 rubryki "Informacje dodatkowe dla klienta" Procedury SA-44, poprzez odmowę udzielenia zezwolenia na udostępnienie całości wnioskowanej powierzchni pasa drogowego przed budynkiem nr [...] w Rynku, w związku z powołaną przez organ pierwszej instancji koniecznością udostępnienia części powierzchni T Sp. j., - § 5 ust. 4 zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 2 sierpnia 2011 r. w sprawie określenia zasad udzielania zgody na czasowe zajęcie nieruchomości lub przestrzeni będących własnością Gminy oraz nieruchomości lub przestrzeni będących własnością Skarbu Państwa a położonych w obrębie Gminy w zw. z pkt 17 rubryki "Informacje dodatkowe dla klienta" Procedury SA-44 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym podziale powierzchni pasa drogowego przed budynkiem nr [...] w Rynku; 2. przepisów postępowania: - art. 7, 8, 77 § 1 i 80, 85 § 1, 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, w tym zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin, pomimo, że w toku sprawy ujawniły się okoliczności uzasadniające przeprowadzenie takiego dowodu, a to w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji czego organ dokonał błędnych ustaleń, niezgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym, skutkujące błędnym przyjęciem, że T Sp. j. prowadzi działalność gastronomiczną, co uprawnia ją do ubiegania się o zezwolenie na udostepnienie pasa drogowego przed budynkiem nr [...] w Rynku, a także wadliwe ustalenie, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający rozpoznanie wniosku, który Te spółka jawna złożyła po terminie określonym w punkcie 2. Rubryki "Informacje dodatkowe dla klienta" zarządzenia – Procedura SA-44, następnie poprzez niepełne i niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji, tak w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak również w zakresie uzasadnienia prawnego, w szczególności poprzez niewyjaśnienie, jakie konkretne okoliczności stanu faktycznego, w jakich znalazła się T Sp. j. mają charakter szczególny (punt 4. Rubryki "Informacje dodatkowe dla klienta" zarządzenia – Procedura SA-44), przez co uzasadniają rozpoznanie jej wniosku, mimo, że został złożony po terminie, a także poprzez niewskazanie w sposób wystarczający jasny i precyzyjny oraz niewyjaśnienie, na podstawie jakich przepisów organ odmówił skarżącej Spółce zezwolenia na zajęcie całości wnioskowanej powierzchni pasa drogowego przed budynkiem nr [...] w Rynku. Opisanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą Spółkę. W jego uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w niniejszej sprawie nie doszło do wydania przez Prezydenta Miasta decyzji administracyjnej. O tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną przesądza zawarcie w nim koniecznych elementów decyzji administracyjnej, wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a., wśród których najistotniejsze znaczenie mają cztery elementy: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Szczególne znaczenie ma rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Element ten przesądza o prawnych konsekwencjach formy prawnej w danej sytuacji faktycznej i jest wyrazem załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie o istocie sprawy polega na dokonaniu subsumcji stanu faktycznego zaistniałego w tej sprawie oraz wyrażonej przeważnie przepisami prawa materialnego normy prawnej. Organ zwrócił uwagę, że odwołująca się w niniejszej sprawie skarżąca Spółka poszukuje normy prawnej w przepisie art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Przepisy te zawierają normę udzielającą zarządcy drogi kompetencji do wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż prowadzenia robót w pasie drogowym, umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, czy też umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Wskazane w odwołaniu pismo Prezydenta Miasta, mogłoby być uznane za decyzję administracyjną wydaną w oparciu o wskazaną normę, gdyby organ ten działał w zaistniałej sytuacji jako zarządca drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Przedmiotowy teren płyty Rynku, którego dotyczy pismo Prezydenta Miasta, urządzony jest jako grunt, w którym jest zlokalizowana budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, jednak wobec treści uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 11 lipca 2001 r. w sprawie pozbawienia drogi wokół Rynku kategorii drogi gminnej, należy przyjąć, że budowla ta nie jest drogą publiczną. Skoro zatem teren, którego dotyczy rozstrzygnięcie co do istoty sprawy zawarte w piśmie Prezydenta Miasta z dnia 28 kwietnia 2016 roku, znak: [...], nie jest drogą publiczną, to Prezydent Miasta nie działał również w tej sprawie jako zarządca drogi. Powyższe wynika z wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych, której przykładem jest argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu uchwały Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt: OPK 28/02. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że: "Z regulacji zawartych, w art. 2a oraz art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, iż zarządem dróg publicznych są organy wykonawcze właścicieli tych dróg. Natomiast w odniesieniu do dróg wewnętrznych w art. 8 ust. 2 ustawy o drogach przyjęto, że budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie dróg należy do zarządcy terenu. Oznacza to, że administrowanie drogami wewnętrznymi nie zawsze związane jest z prawem własności do terenu, na którym usytuowana jest droga, albowiem zarząd tego terenu może wykonywać użytkownik wieczysty czy dzierżawca. Ustawa o drogach zawiera regulacje prawne dotyczące zakresów działania zarządców dróg publicznych oraz zarządców terenów, które są do siebie zbliżone, gdy chodzi o budowę dróg, ich utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie. Jedynie do podejmowania działań władczych, popartych w razie potrzeby przymusem administracyjnym, ustawodawca przyznał kompetencje zarządcom dróg publicznych. Z treści art. 21 ust. 1a ustawy o drogach wynika bowiem, że tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera przepisu kompetencyjnego przyznającego takie uprawnienia zarządcy terenu." Zdaniem Kolegium teza zawarta w uzasadnieniu powołanej uchwały Składu Pięciu Sędziów NSA, zachowuje aktualność w odniesieniu do obecnego brzmienia przepisów art. 2a, art. 8 oraz art. 19 ustawy o drogach publicznych i znajduje również zastosowanie w niniejszej sprawie. Pomocny w wyjaśnieniu sprawy jest także podział na administrację władczą (imperium) i administrację niewładczą (zawiadowczą, tzw. gestię). Domeną administracji władczej jest korzystanie ze wspomnianego wyżej przymusu administracyjnego: polega ona na wydawaniu aktów jednostronnych, które muszą mieć gwarancję wykonalności w postaci przymusu. Typowym działaniem władczym jest wydanie decyzji administracyjnej. W tym wypadku administracja publiczna nakłada obowiązek, którego niespełnienie może doprowadzić do zastosowania przymusu. Domeną administracji niewładczej jest działanie bez użycia przymusu, za pomocą środków, które w ogóle tego przymusu nie wymagają. Przykładowo tyczy się to zawierania umów dotyczących mienia komunalnego. Innym, proponowanym w doktrynie podziałem funkcji administracji, obok funkcji porządkowo-reglamentacyjnej, jest funkcja właścicielska, w ramach której administracja wykonuje uprawnienia właścicielskie w stosunku do majątku jaki jej przysługuje. Skoro zatem pozytywne rozstrzygnięcie dotyczące części wniosku odwołującego się, mającego za przedmiot żądanie udostępnienia części płyty Rynku pod lokalizację ogródka gastronomicznego, przybrało formę dwustronnej umowy, to również rozstrzygnięcie negatywne posiada postać cywilnoprawnego oświadczenia woli, nie mającego waloru decyzji administracyjnej. Z powyższych względów Kolegium uznało złożone przez skarżącą Spółkę odwołanie za niedopuszczalne w rozumieniu przedmiotowym. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżąca Spółka zarzuciła naruszenia: - § 1 i § 2 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 11 lipca 2001 r. w sprawie pozbawienia drogi wokół Rynku kategorii drogi gminnej (dalej jako: Uchwała Nr [...]), które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że teren objęty wnioskiem skarżącej Spółki o udostępnienie pasa drogowego nie posiada statusu drogi publicznej gminnej, lecz status drogi wewnętrznej, podczas gdy wyłączenie, o którym mowa w § 1 i § 2 Uchwały dotyczy jedynie asfaltowej jezdni o długości 0,7 km i powierzchni 7,8 tyś. m2; - § 1 i § 2 Uchwały Nr [...] w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że teren objęty wnioskiem skarżącej Spółki o udostępnienie pasa drogowego nie posiada statusu drogi publicznej gminnej, lecz status drogi wewnętrznej, co skutkowało błędnym przyjęciem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że właściwą formą udostępnienia pasa drogowego pod organizację letniego ogródka gastronomicznego Spółce A nie jest decyzja administracyjna, lecz umowa cywilnoprawna; - art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało błędnych ustaleń, niezgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym przyjmując, że wyłączenie, o którym mowa w § 1 i § 2 Uchwały Nr [...] dotyczy całego obszaru płyty Rynku, jezdni oraz terenu wokół jezdni, podczas gdy wyłączenie to obejmuje jedynie jezdnię asfaltową o długości 0,7 km i powierzchni 7,8 tyś. m2; - art. 124 § 2 w zw. z art. 9 i 11 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepełne uzasadnienie postanowienia, tak w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak również w zakresie uzasadnienia prawnego; - art. 143 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pismo Dyrektora Wydziału Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta, z dnia 28 kwietnia 2016 r., znak: [...], nie stanowi decyzji administracyjnej, przez co Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło błędne rozstrzygnięcie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania skarżącej Spółki od ww. decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola, według wyżej wskazanych kryteriów, wydanego w niej postanowienia, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jej wynik. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie k.p.a.), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W doktrynie postępowania administracyjnego podkreśla się, że w postępowaniu przed organem drugiej instancji wyróżnia się trzy fazy: 1) fazę wstępną, 2) fazę rozpoznawczą, 3) fazę orzeczniczą. To w fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje między innymi czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może z kolei wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia albo brak jest możliwości zaskarżenia decyzji w formie odwołania. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ocena charakteru pisma winna zostać dokonana przez organ odwoławczy już w fazie wstępnej, bowiem w razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Kwestia zbadania dopuszczalności odwołania wyprzedza zagadnienie terminowości jego wniesienia, a tym bardziej merytorycznej zasadności odwołania. Do przyczyn przedmiotowych zalicza się również przypadek wniesienia odwołania od aktu niemającego charakteru decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1057/16). W ocenie Sądu wskazany wyżej przypadek zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Strona skarżąca niezasadnie przyporządkowała walor decyzji pismu Prezydenta Miasta z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr [...]. Strona przekonuje, że pismo to stanowi decyzję, wydawaną w trybie przepisu art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Pierwszy z przepisów stanowi, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Drugi z nich wskazuje, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Zdaniem skarżącej, w szczególności o charakterze prawnym kwestionowanego pisma ma stanowić zawarta w nim "definitywna" odmowa udostępnienia całości wnioskowanej i dotychczas użytkowanej powierzchni przed budynkiem nr [...] w Rynku, która w rzeczywistości stanowi negatywne rozstrzygnięcie na podstawie przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 128, dalej Prawo o ruchu drogowym). Zgodnie z jego treścią zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Z treści skarżonego pisma Prezydenta Miasta z dnia 28 kwietnia 2016 r. w żadnym miejscu nie wyrażono jednak odmowy udostępnienia skarżącej spółce 50% dotychczas zajmowanej powierzchni przed kamienicą nr [...] na Rynku. Zdaniem Sądu w piśmie tym poruszono następujące kwestie: tryb ustalania wysokości czynszu za udostępnienie miejsca pod ogródek gastronomiczny, kwestię pierwszeństwa poszczególnych wnioskodawców w odniesieniu do tego samego miejsca, możliwość rozpoznawania wniosków z pominięciem terminu wskazanego w procedurze SA-44, wynikającą z ust. 4 działu UWAGI, stwierdzenie, że z tej właśnie możliwości skorzystano w przypadku drugiego wnioskodawcy oraz podtrzymanie dotychczasowych argumentów w kwestii pierwszeństwa drugiego wnioskodawcy. Jak wynika z powyższego, pismo zawiera więc w ocenie Sądu, wyjaśnienia i swego rodzaju polemikę ze stanowiskiem przedstawionym przez skarżącą Spółkę w poprzedniej korespondencji, natomiast nie zawiera jakiegokolwiek rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach skarżącej Spółki, co jest immanentną cechą decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie przyjęło się, że uznanie danego aktu za decyzję warunkuje spełnienie przez niego minimum czterech elementów: oznaczenie organu, adresata decyzji, czyli strony lub stron, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby uprawnionej do jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2218/95, Legalis czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wr 885/07, Legalis). O ile można przyjąć, że kwestionowane pismo z dnia 28 kwietnia 2016 r. spełnia trzy ww. elementy w postaci oznaczenia organu, adresata, czyli strony oraz podpisu osoby upoważnionej do reprezentacji organu, to zdecydowanie nie zawiera rozstrzygnięcia w sferze praw i obowiązków skarżącej Spółki. Istotne jest, że kwestionowane pismo stanowi na tle korespondencji między skarżącą Spółką a Prezydentem Miasta zainicjowanej wnioskiem skarżącej Spółki z dnia 8 lutego 2016 r., w którym zwróciła się o zawarcie 3 - letniej umowy na udostępnienie miejsca przed kamienicami nr [...] i [...] na Rynku w celu zorganizowania ogródka letniego – jedno z pism w drodze wymiany poglądów, również prawnych, dotyczących udostępnienia miejsca pod kamienicą nr [...] w zakresie, który pomija prawo T Sp. j. Korespondencję poprzedzającą zawarcie umowy z dnia 16 marca 2016 r. należy nazwać negocjacjami cywilnoprawnymi (art. 72 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny; t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 459). Natomiast korespondencja, która była wymieniana pomiędzy stronami już po zawarciu umowy w dniu 16 marca 2016 r. stanowiła wyraz dążenia skarżącej Spółki do zmiany warunków tej umowy - do przekonania drugiej strony umowy, aby zwiększył obszar udostępniony umową, wydłużył z jednego do trzech sezonów termin udostępnienia przedmiotowego terenu, przy czym ze swej strony skarżąca Spółka proponowała zapłacenie wyższego niż dotychczas czynszu. Umowa taka została zresztą ze skarżącą spółką zawarta w dniu 16 marca 2016 r. i zmieniona w dniu 1 czerwca 2016 r. Zgodnie z wnioskiem skarżącej Spółki z dnia 15 marca 2016 r. przed budynkiem nr [...] udostępniono jej 31,79 m2. Stanowisko natomiast, że w kwestionowanym piśmie z dnia 28 kwietnia 2016 r. nie zawarto w ogóle rozstrzygnięcia administracyjnoprawnego, czyni zbędnym rozważania, czy podstawą prawną "tej decyzji" winien być wskazywany przez skarżącą Spółkę przepis art. 40 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyrok.