III SA/Kr 1583/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 31 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwierzytelnienia dokumentów skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia 31 sierpnia 2016 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania L. P. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Starosty z [...] 2016 r., znak [...] orzekającej o odmowie uwierzytelnienia dokumentów wpisanych do ewidencji materiałów zasobu pod identyfikatorem ewidencyjnym [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący w dniu 17 maja 2016 r. złożył do Starosty wniosek o uwierzytelnienie dokumentów opracowanych w ramach prac geodezyjnych zgłoszonych pod nr [...], informując, że dokumenty objęte wnioskiem przeznaczone są na potrzeby czynności cywilnoprawnych. W toku postępowania Starosta postanowieniem z [...] 2016 r. znak [...] (sprostowanym postanowieniem z [...] 2016 r. znak [...]) dopuścił Polskie Towarzystwo Geodezyjne z siedzibą w W do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o sygn. akt [...]. Decyzją z [...] 2016 r., znak [...] (sprostowaną postanowieniem z [...] 2016 r. znak [...]) organ I instancji odmówił uwierzytelnienia "dokumentów wpisanych do ewidencji materiałów zasobu pod identyfikatorem ewidencyjnym materiałów zasobu [...] - mapy z pomiaru powykonawczego przyłącza kanalizacji". W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta powołał przepisy art. 2 pkt 1 lit. a tiret drugie i trzecie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2015.520), które zdaniem organu wskazują na wykluczające rozróżnienie przez ustawodawcę opracowania dokumentacji geodezyjnej na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, od opracowania geodezyjno-kartograficznego czy czynności geodezyjnych wykonywanych na potrzeby budownictwa. Zdaniem organu rozróżnienie wymienionych opracowań wynika także z § 5 pkt 3 lit. b, c, f rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U.2013.1183) – dalej: "rozporządzenie w sprawie zasobu". Mając na uwadze ww. przepisy oraz § 21 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U.1995.2.133), Starosta uznał, że mapy z pomiaru powykonawczego są opracowaniami wykonywanymi na potrzeby budownictwa, co wyklucza ich uwierzytelnienie w rozumieniu przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz.U.2014.914) – dalej: "rozporządzenie w sprawie uwierzytelniania". W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty do uwierzytelnienia dokumentów objętych wnioskiem oraz uznanie postępowania organu I instancji za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu powołał art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i stwierdził, że Starosta miał obowiązek uwierzytelnić przedłożony dokument. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że mapa z inwentaryzacji powykonawczej nie wchodzi w skład materiałów przyjmowanych do zasobu i nie podlega przyjęciu do zasobu. Mapa ta stanowi odrębny dokument, powstały na skutek modyfikacji lub weryfikacji zbiorów danych lub materiałów udostępnionych z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego do zgłoszenia prac geodezyjnych lub prac kartograficznych oraz opracowania wyników pomiarów własnych wykonanych przez wykonawcę prac geodezyjnych, a następnie przekazanych do zasobu. Ponadto powołując się na treść art. 12 b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 2 rozporządzenia w sprawie uwierzytelniania i § 21 ust. 3 rozporządzenia w sprawie zasobu oraz na fakt, że dokument przedłożony do uwierzytelnienia został opracowany w wyniku prac geodezyjnych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, organ stwierdził, że skutki przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego określa art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten stwarza po stronie organu administracji po pierwsze obowiązek wpisania do ewidencji materiałów zasobu dokumentów przyjętych do tego zasobu, a po drugie obowiązek opatrzenia stosownymi klauzulami dokumentów opracowanych w wyniku tych prac. Obowiązek organu wynikający z art. 12 b ust. 5 cyt. ustawy nie jest w żadnej mierze uzależniony od celu, dla którego dane materiały mogą być wykorzystane ani też organ nie jest uprawniony, by rozważać kwestię celu, dla którego potencjalnie opatrzone klauzulami dokumenty mogą posłużyć. Organ odwoławczy stwierdził więc, że Starosta nie wywiązał się z obowiązku opatrzenia dokumentów przedłożonych do uwierzytelnienia odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 cyt. ustawy. Dlatego też uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie przed tym organem jako bezprzedmiotowe. Jednocześnie zobowiązano organ pierwszej instancji do opatrzenia przedłożonego dokumentu stosowną klauzulą, które to opatrzenie wykonywane jest w drodze czynności materialno-technicznej. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podniósł, że doszedł do przekonania, że przyczyny odwołania mogą być niewłaściwe albowiem aktualnie uznaje, że o podstawie uwierzytelnienia dokumentu decyduje w jakim celu został on sporządzony, a nie fakt do czego ten dokument może być wykorzystany w przyszłości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718), dalej "P.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Rozpoznając przedmiotową sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa mapa z inwentaryzacji powykonawczej przyłącza kanalizacji - będąca dokumentem opracowanym przez geodetę uprawnionego w ramach prac geodezyjnych przyjętych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego - podlega uwierzytelnieniu na wniosek strony, jako dokument niezbędny w czynnościach cywilnoprawnych. Skarżący stanął na stanowisku, że o podstawie uwierzytelnienia dokumentu decyduje w jakim celu on został sporządzony, a nie fakt do czego ten dokument może być wykorzystany w przyszłości. Przechodząc do analizy przedmiotu sprawy, Sąd stwierdza, że zgodnie z treścią art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także uwierzytelnia dokumenty opracowane na podstawie wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, jeżeli w sprawie tego uwierzytelnienia złożony został wniosek. Uwierzytelnienie polega na potwierdzeniu zgodności dokumentu z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1 a oraz 1 b, lub z dokumentacją przekazaną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób i w trybie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 12d ust. 2. Zgodnie z § 2 rozporządzenia w sprawie uwierzytelniania dokumenty opracowane przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych podlegają uwierzytelnieniu poprzez opatrzenie tych dokumentów odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 Prawo geodezyjne i kartograficzne. Uwierzytelnienie dokumentów, o których mowa w ust. 1, następuje na wniosek złożony do właściwego organu, który przyjął do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentację zawierającą zbiory danych oraz dokumenty, o których mowa w art. 12a ust. 1 cyt. ustawy, zwaną dalej "dokumentacją geodezyjną", na podstawie której sporządzone zostały dokumenty przedstawiane do uwierzytelnienia. Jednocześnie zgodnie z § 21 ust. 3 rozporządzenia w sprawie zasobu dokumenty będące rezultatem geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz wysokościowych, a w szczególności mapy do celów prawnych, mapy do celów projektowych oraz mapy zawierające wyniki geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych, których kopie są częścią składową operatów technicznych wpisanych do ewidencji materiałów zasobu, opatruje się klauzulą, której wzór określa załącznik nr 5 do rozporządzenia. Zgodnie z treścią § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie uwierzytelniania ten sam wzór klauzuli stosuje się przy uwierzytelnianiu dokumentów geodezyjnych przeznaczonych do postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych. Mając na uwadze powyższe regulacje oraz fakt, że dokument przedłożony do uwierzytelnienia został opracowany w wyniku prac geodezyjnych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to zgodnie z art. 12b ust. 5 Prawo geodezyjne i kartograficzne organ administracji powinien opatrzyć stosownymi klauzulami dokumenty opracowane w wyniku tych prac, w tym przypadku mapę z inwentaryzacji powykonawczej przyłącza kanalizacji. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że obowiązek organu wynikający z art. 12 b ust. 5 Prawo geodezyjne i kartograficzne nie jest w żadnej mierze uzależniony od celu, dla którego dane materiały mogą być wykorzystane, ani też organ nie jest uprawniony, by rozważać kwestię celu dla którego potencjalnie opatrzone klauzulami dokumenty mogą posłużyć. Pamiętać bowiem należy, że te same opracowania geodezyjne mogą służyć różnym celom. Przeznaczone dla budownictwa mogą być wykorzystywane w postępowaniu administracyjnym lub sądowym, a mogą również służyć czynnościom cywilnoprawnym (por. Wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 799/16). Sąd doszedł zatem do przekonania, że brak jest podstaw by przyjąć, że przedstawiona do uwierzytelnienia mapa nie była objęta obowiązkiem uwierzytelnienia. Świadczą o tym przytoczone wyżej regulacje prawne oraz stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że strona złożyła wniosek o jej uwierzytelnienie, a dokument przedłożony do uwierzytelnienia został opracowany w wyniku prac geodezyjnych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Słusznie zatem organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji oraz umarzając postępowanie, zobowiązał ten organ do opatrzenia przedłożonego dokumentu stosowną klauzulą, które wykonywane jest w drodze czynności materialno-technicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.