III SA/Kr 1589/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2023 r. nr SKO.PS/4110/108/2023 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi K. G. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 16 czerwca 2023 r. (znak SKO.PS/4110/108/2023) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. z 27 grudnia 2022 r. (nr [...]), którą odmówiono skarżącej przyznania zasiłku okresowego od 1 października 2022 r. do 31 grudnia 2022r. Stan faktyczny i prawny tej sprawy przedstawiał się następująco: 1. W dniu 4.10.2022 r. skarżąca wniosła o przyznanie zasiłku okresowego od 1 października 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. 2. Organ I instancji w ww. decyzji orzekł o odmowie przyznania skarżącej tej pomocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego z 25.10.2022 r. ustalone zostało, iż skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z córkami A. i A. Łączny dochód rodziny skarżącej wynosi 975,77 zł (alimenty - 400 zł, dodatek mieszkaniowy - 451,77 zł oraz zasiłek rodzinny - 124,00 zł), przy czym dochód na osobę w rodzinie wynosi 325,26 zł. Z uwagi na powyższe ustalenie organ I instancji stwierdził, że skarżąca spełnia przesłanki dochodowe do przyznania jej zasiłku okresowego z art. 38 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże, jak podał organ, zasiłek ten przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie. Organ zwrócił uwagę, że pismem z 27.10.2022 r. organ wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w sprawie sytuacji życiowej. Skarżąca ustosunkowała się do tego wezwania, pismem z 24.11.2022 r. Organ I instancji zaznaczył, że orzekając w przedmiocie zasiłku okresowego wziął pod uwagę sytuację dochodową, rodzinną i zdrowotną skarżącej. Wskazał, iż decyzją z 18.007.2022 r. przyznał skarżącej zasiłek okresowy do 31.08.2022 (na 2 miesiące), podając, że "w sytuacji braku stanowiska co do dalszych działań w zakresie aktywizacji zawodowej lub ustalenia stopnia niepełnosprawności – kolejny wniosek może zostać rozstrzygnięty negatywnie." Ustalono, że skarżąca jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy od 1.09.2022 r., ale nie posiada statusu osoby bezrobotnej przez co nie ma ubezpieczenia zdrowotnego oraz "pełnych ofert pracy z urzędu". Wg organu skarżąca nie przejawia chęci wyjścia z sytemu pomocy społecznej, oczekując rozwiązania problemów życiowych przez organ, bez własnej inicjatywy i nie wykorzystuje własnych uprawnień, możliwości i zasobów. Ponadto wskazano, że skarżącą nie dostarczyła żadnej dokumentacji potwierdzającej konieczność leczenia. W odpowiedzi skarżąca podała, że nie jest zainteresowana ubezpieczeniem w NFZ. Nie dostarczyła dokumentacji, że jest osobą przewlekle chorą, wymagającą stosowania diety i leczenia. Brak jest również dokumentacji wskazującej na jakąkolwiek niepełnosprawność. W ocenie organu, skarżąca prezentuje postawę całkowicie bierną w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, nie podejmuje własnych starań w celu poprawy sytuacji finansowej swojej rodziny, wykorzystując własne uprawnienia i możliwości, a jej aktywność ogranicza się do składania kolejnych wniosków o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Wg organu, pomoc społeczna nie może prowadzić do rozdawnictwa świadczeń i wykształcenia negatywnych nawyków. Organ zwrócił uwagę na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika obowiązek wnioskującego o pomoc do współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej. Z uwagi na powyższe Burmistrz Miasta podjął decyzję o odmowie przyznania zasiłku okresowego. 3. W odwołaniu od opisanej decyzji skarżąca podniosła, że odmowa przyznania pomocy nie ma żadnych podstaw prawnych. Wskazała, że jest osobą nieuleczalnie chorą, a ośrodek pomocy społecznej ma wiedzę o jej chorobie, bowiem w jej aktach znajdują się kopie orzeczeń o niepełnosprawności. Podkreśliła, że zwraca się o zaspokojenie podstawowych, niezbędnych potrzeb, a nie wszystkich. Podała też, że nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna, co nie stoi na przeszkodzie żeby otrzymać ww. zasiłek. Skarżąca nie pracuje, bo nie ma ofert pracy. Brak posiadania statusu bezrobotnego nie jest podstawą do odmowy przyznania zasiłku okresowego. Wskazała, iż nie korzysta z NFZ więc nie jest jej potrzebne ubezpieczenie zdrowotne. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 16.06.2023 r. utrzymało w mocy decyzję objętą odwołaniem. W uzasadnieniu wskazało na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który dopuszcza możliwość ograniczenia udzielanej pomocy braku współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym. Następnie organ przytoczył art. 39 ustawy, dotyczący przesłanek przyznania zasiłku celowego wskazując, że jego przyznanie uzależnione jest od dochodu na osobę w rodzinie. Organ wskazał, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe. Podał, że rozstrzygnięcie na podstawie art. 39 zapada w ramach uznania administracyjnego. Wyznacznikiem przyznania tego zasiłku jest m.in. cel któremu pomoc ma służyć, jak również możliwości finansowe organu. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy. Zwrócił uwagę, że organ I instancji decyzją z 18.07.2022 przyznał skarżącej przyznał skarżącej zasiłek okresowy z powodu bezrobocia (460 zł) od lipca do końca sierpnia 2022 r. zaznaczając, że w przypadku braku aktywizacji zawodowej lub ustalenia stopnia niepełnosprawności, kolejny wniosek może być rozstrzygnięty negatywnie. Organ wskazał, iż rozpatrując prośbę skarżącej o zasiłek okresowy wziął pod uwagę jej pismo z 24.11.2022 r. oraz dokonał anazlizy jej sytuacji rodzinnej, dochodowej i zdrowotnej. Kolegium zwróciło uwagę na wystosowane do skarżącej pismo organu I instancji z 27.10.2022 r. o przedstawienie dokumentów o przedstawienie dokumentów poświadczających konieczność stosowania środków leczniczych, diety, wykazania przewlekłej choroby – które pozwoliłoby organowi zweryfikować potrzeby skarżącej, jednakże ta, nie przedłożyła żadnych dokumentów. Kolegium wskazało za organem I instancji, iż skarżąca mimo możliwości rejestracji w urzędzie pracy – z pełnym ubezpieczeniem zdrowotnym, szerokim dostępem do ofert pracy i pomocy w zakresie aktywizacji zawodowej – nie jest powyższym zainteresowana, wykazując bierną postawę w tym względzie. Końcowo SKO zwróciło uwagę na zasadę subsydiarności pomocy społecznej, akcentując, że wnioskodawca winien w pierwszej kolejności sam przezwyciężać swoje problemy. Skarżąca jest osobą w wieku aktywności zawodowej, wykształconą, zdolną do podjęcia zatrudnienia. 5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca podała m.in., że do przyznania jej oczekiwanej pomocy uprawnia kryterium dochodowe i nic poza tym. Wskazała, że nie podejmuje zatrudnienia, bo nie ma dla niej ofert pracy, zaś oczekiwanie organu przedłożenia dokumentacji medycznej nie ma podstawy prawnej. Wywiodła, że nie wie, na czym - według organu - ma polegać jej bierna postawa i brak współpracy. 6. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Jako powód odmowy podano nie podjęcie przez skarżąca współdziałania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga była zasadna i skutkowała uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej zasiłku okresowego. Z analizy zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą prawną rozstrzygnięcia organu administracji stanowił art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (aktualny publikator Dz. U. z 2023 r. poz. 901., dalej "ustawa" lub w "u.p.s."). Dostrzec należy, iż przepis ten określa przesłanki przyznania zasiłku celowego. Tymczasem regulacja odnosząca się do objętej oceną w tej sprawie zasadności odmowy przyznania skarżącej zasiłku okresowego - zawarta jest w art. 38 ustawy. Przepis ten – w ustępie 1 – stanowi, że zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego - osobie (samotnej lub pozostającej w rodzinie) – jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego. Zasiłek okresowy stanowi zatem świadczenie pieniężne z pomocy społecznej, a jego otrzymanie uzależnione jest od spełnienia tak kryterium dochodowego, jak też wystąpienia okoliczności, która uzasadni tę pomoc (np. choroba, niepełnosprawność, bezrobocie). Świadczenie to nie jest przyznawane na zaspokojenie konkretnej potrzeby, ma ono zapewnić okresowy dochód, którym świadczeniobiorca będzie dysponował w miarę swobodnie, zaspokajając podstawowe potrzeby bytowe (por. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, komentarz do art. 38). Zasiłek okresowy sytuowany jest więc w grupie tzw. świadczeń obligatoryjnych, co oznacza, że spełnienie warunków do otrzymania tego zasiłku obliguje organ do jego przyznania, a swoboda organu (uznanie) sprowadza się tylko do ustalenia okresu zasiłkowego i wysokości świadczenia – w granicach wyznaczonych ustawą (ibidem). Jak już wyżej wskazano, analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy formułując rozstrzygnięcie nie uwzględnił miarodajnego stanu prawnego dla oceny tej sprawy i poza zakresem uwagi pozostawił materialnoprawne przesłanki przyznania zasiłku okresowego. Powyższe uchybienie świadczy o niewątpliwym naruszeniu przywołanego wyżej przepisu prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik tej sprawy. Jednocześnie z uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynikało, że przesłanki negatywnej w przyznaniu skarżącej "zasiłku celowego" upatrywało SKO w Krakowie w ziszczeniu się dyspozycji art. 11 ust. 2 u.p.s., tj. w braku współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym. W tym zakresie wskazało SKO na wystosowane do skarżącej przez organ I instancji pismo z 27.10.2022 r. Z pisma tego wynika, iż z uwagi na złożone przez skarżącą wnioski o różne zasiłki celowe, organ zwrócił się do wnioskodawczyni o przedstawienie dokumentów poświadczających konieczność stosowania środków leczniczych, diety, poświadczenia istnienia przewlekłej choroby. W przedstawianym piśmie organ nadto wskazał, że w związku z zadłużeniem czynszowym jest możliwość odpracowania tego czynszu przez skarżącą. To właśnie w braku przedłożenia przez skarżącą dokumentów obrazujących okoliczności wskazane w przywołanym wyżej piśmie z 27.10.2022 r. (odnoszące się do stanu jej zdrowia i związanej z tym diety), jak też w braku rejestracji skarżącej jako osoby bezrobotnej (z ubezpieczeniem zdrowotnym i dostępem do ofert pracy), a przez to bierną postawą w kwestii aktywności zawodowej – upatrywał organ odwoławczy wskazanej wyżej negatywnej przesłanki przyznania skarżącej zasiłku okresowego (tj. braku współdziałania z pracownikiem socjalnym). W ocenie Sądu, przedstawione wyżej okoliczności nie uzasadniały zastosowania w tej sprawie art. 11 ust. 2 u.p.s. Wskazać bowiem trzeba, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc społeczną (lub korzystającej z niej) należy zasadniczo rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji tego pracownika, pomagających osobie lub rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe (tak I. Sierpowska j.w. komentarz do art. 4). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że jeżeli chodzi o brak współdziałania skarżącej w wyjaśnieniu kwestii stanu jej zdrowia – to nie sposób odmówić racji tym twierdzeniom formułowanym przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym (por. pisma z 24.11.2022 r., z 30.09.2022 r. oraz odwołanie), iż orzekający organ dysponował określoną wiedzą odnośnie wskazanego zagadnienia, z uwagi na postępowania uprzednio już prowadzone z udziałem skarżącej. Zauważyć bowiem należy, iż umiarkowany stopień niepełnosprawności skarżącej – stanowił okoliczność niewątpliwą dla organów administracji w innych postępowaniach o udzielenie skarżącej świadczeń z pomocy społecznej (por. np. uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z 21.02.2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1377/22). Z uwagi na powyższe podkreślić trzeba, że nie jest pożądaną praktyką organu administracji wielokrotne wzywanie wnioskodawcy o podawanie tych samych informacji, czy przedłożenie dokumentów znajdujących się już w dyspozycji organu, a przywołany powyżej wyrok WSA w Krakowie pozwala zasadnie przyjmować, że akcentowany brak współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym w wyjaśnieniu kwestii zdrowotnych (niepełnosprawności), nie był w pełni zasadny, skoro nie opierał się na wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Fakt zaś niepełnosprawności wnioskodawcy, stanowić może o ziszczeniu się materialnoprawnej przesłanki przyznania zasiłku okresowego (por. wyżej). Nadto podkreślić trzeba, że z akt nie wynika to, jakie czynności, czy propozycje skierować miał pracownik socjalny do skarżącej celem jej aktywizacji zawodowej. Zauważyć należy, iż przywołane wyżej pismo organu z 27.10.2022 r. zawiera co prawda stwierdzenie o możliwości odpracowania przez skarżącą zadłużenia w opłacie czynszu, jednakże próżno szukać w aktach tego, iż propozycja pracy w tym względzie została skarżącej w istocie złożona. Wskazane wyżej pismo traktuje tylko o "możliwości" odpracowania zadłużenia i nie sposób doszukać się w tej możliwości cech konkretnej oferty pracy skierowanej do skarżącej. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony jeśli uwzględni się znajdujące się w aktach sprawy zapytanie organu I instancji zwrócone do Miejskiego Zarządu Zasobów Komunalnych w C. (pismo z 13.09.2022 r.) zmierzające do ustalenia tego: "czy skarżąca miała możliwość odpracowania zaległości czynszowej na pływalni lub w bibliotece, a jeżeli tak, to w jakim terminie" (pkt 6 pisma). Sam zatem organ nie był pewny, czy skarżąca miała w ogóle możliwość pracy we wskazanych jednostkach miejskich. W odpowiedzi na to pismo organ uzyskał informację, że "skarżąca nie zwracała się do Zarządu Zasobów Komunalnych o zwolnienie ze świadczenia pieniężnego w zamian za spełnienie świadczenia rzeczowego" (pismo z dnia 19.10.2022 r.). Wobec treści przywołanej korespondencji, a także przy uwzględnieniu braku w aktach sprawy informacji o podjęciu jakichkolwiek działań przez pracownika socjalnego celem aktywizacji skarżącej i zaoferowania propozycji rozwiązania jej sytuacji - nie sposób było uznawać i wywodzić, że z tym pracownikiem skarżąca w istocie nie współpracowała. Stwierdzenia te prowadzą do wniosku, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 11 ust. 2 u.p.s. Organ administracji formułując zarzut o pasywnej postawie skarżącej w kwestii podjęcia pracy (tj. własnej aktywizacji zawodowej) nie dokonał też pełnej oceny materiałów znajdujących się w aktach sprawy. Akta te (poza wskazaną wyżej korespondencją) obrazują raporty Powiatowego Urzędu Pracy z 20.10.2022 r. z których wynika, że Urząd Pracy nie przedstawił skarżącej propozycji zatrudnienia (pracy), jak też nie złożył ofert szkoleń. Uwzględniając powyższe stwierdzić trzeba, że orzekający organ nie ustalił i nie wyjaśnił tego, czy wynikający z przywołanego raportu Urzędu Pracy stan rzeczy (brak ofert pracy i szkoleń dla skarżącej) był efektem z specyfiki lokalnego rynku pracy, kwalifikacji skarżącej, czy też był – jak dowolnie założono – efektem statusu skarżącej jako osoby poszukującej pracy, a nie bezrobotnej. Reasumując należy stwierdzić, że w ocenie Sądu organ odwoławczy nie przeprowadził pełnego, ponownego rozpoznania kontrolowanej sprawy, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 15 k.p.a., czy naruszył zarazem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. art. 38 ustawy o pomocy społecznej – w stopniu nakazującym uchylenie zaskarżonej decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni przedstawioną ocenę tej sprawy. Rozważy celowość uzupełnienia materiału dowodowego, a formułując rozstrzygnięcie zajmie stanowisko względem zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zarzuty skargi zbieżne z zaprezentowanymi rozważaniami Sąd uznał za trafne. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit. c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634).